Se nessuno può più discutere sulla valenza sociale e civile dell’opera del Sindacato in difesa dei diritti dei lavoratori, qualche dubbio sorge nell’ipotesi di un uso strumentale del potere sindacale.
L’intervento nel procedimento amministrativo
La nuova società civile che, in forza del principio di sussidiarietà orizzontale, si organizza attraverso le varie forme associazionistiche, per la peculiare posizione esponenziale nell’ambito delle rispettive categorie e per le funzioni di autogoverno delle categorie stesse ad essi attribuite, è legittimata ad intervenire nelle questioni che riguardano i rispettivi ambiti d’interesse. Le strutture associazionistiche, infatti, in forza della anzidetta loro peculiare posizione, costituiscono enti che, pur se su base associativa e volontaristica, sono istituzionalmente preordinati a curare gli interessi giuridici ed economici della categoria obiettivamente ed unitariamente considerata e vantano, pertanto, una posizione legittimante quando contestino la legittimità di un atto amministrativo suscettibile di recare danno ad un interesse generale della categoria rappresentata, comprimendo arbitrariamente la sfera delle attribuzioni dei suoi componenti, o, comunque, incidendo negativamente sugli interessi diffusi e/o collettivi statutariamente tutelati dalla stessa.
Sotto l’aspetto procedimentale il legislatore ha previsto la partecipazione attiva dei portatori d’interessi diffusi nei procedimenti amministrativi promossi dalla Pubblica Amministrazione. L’art. 9 della L. n. 241 del 1990, come modificato dalla L. n.15 del 2005, espressamente dispone che “Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà d’intervenire nel procedimento”. Il legislatore però, si è guardato bene dal prevedere una partecipazione di tipo popolare, subordinando la stessa alla dimostrazione di un pregiudizio, cioè di una lesione alla rispettiva posizione giuridica, mancando la quale l’intervento diventa inammissibile.
La legittimazione ad agire in giudizio e l’azione popolare
Ai sensi dell’art. 81 del Codice di procedura civile, “nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”. Ancora, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., così come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa, per proporre una domanda giurisdizionale è necessario vantare un interesse nel senso di perseguire un’utilità giuridicamente apprezzabile e non altrimenti conseguibile che con l’intervento del giudice ed è inoltre necessario che “danno” e “vantaggio” ineriscano ad una posizione propria, tutelata dall’ordinamento, che processualmente è qualificata come legittimazione.[1]
Se, come nel caso che ci occupa, l’Organizzazione sindacale non agisce attraverso il tipizzato canale giudiziario dell’art. 28 della legge 20/05/70 n. 300[2] per censurare un comportamento diretto ad impedire o limitare l’esercizio della libertà e dell’attività sindacale nonché del diritto di sciopero, ma come una semplice Associazione di fatto che tutela interessi collettivi di particolari categorie di lavoratori e che agisce in giudizio per impugnare atti della Pubblica Amministrazione, non può non essere assoggettata “……ai limiti entro i quali, in sede contenziosa, può assicurarsi tutela ai detti interessi”.[3] In giurisprudenza è pacifico l’indirizzo secondo cui “l’interesse a ricorrere, infatti, non può prescindere da una puntuale verifica della lesione concreta ed immediata che dalla determinazione assunta dall’amministrazione deriva alla posizione giuridica dell’istante e, dunque, dalla individuazione del vantaggio concreto ed immediato che lo stesso conseguirebbe dall’accoglimento del ricorso. Tale interesse deve avere le caratteristiche dell’attualità, dell’immediatezza e della concretezza, consistendo in un’utilità pratica conseguibile con la pronuncia richiesta, da cui possa derivare un risultato favorevole per il ricorrente. Tale interesse va escluso quando il pregiudizio non è attuale, come nel caso in esame, ma meramente potenziale e correlato a situazioni future ed ipotetiche.[4] “Del resto, costituisce condizione ai fini dell’ammissibilità dell’azione, oltre all’astratta legittimazione ad agire per la tutela di determinati interessi, la esistenza dell’interesse a ricorrere inteso quest’ultimo, non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito, ma più specificatamente come l’interesse proprio al conseguimento di un vantaggio con l’annullamento dell’atto impugnato. L’interesse a ricorrere, come da dottrina e giurisprudenza dominante, deve essere caratterizzato dagli elementi della personalità (il risultato del vantaggio deve riguardare specificamente e direttamente il ricorrente), della attualità (l’interesse deve sussistere al momento della proposizione dei ricorso) e della concretezza (l’interesse va valutato con riferimento ad un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente)”.[5] In conclusione “si vuol dire, in altri termini, che è preclusa ai soggetti collettivi, alla stessa stregua dei soggetti individuali, la tutela giudiziale della astratta legalità dell’azione amministrativa, non essendo le associazioni, allo stato attuale, legittimate ad agire a difesa obiettiva dell’ordinamento violato, ma solo a presidio di situazioni soggettive concretamente e direttamente incise dalle violazioni del diritto”.[6]
Quando, dunque, sia effettivamente riconoscibile nell’azione pubblica una capacità lesiva di interessi unitari della categoria, l’Ente esponenziale della medesima è legittimato a far valere anche in giudizio le proprie ragioni.
La legittimazione ad agire delle Organizzazioni sindacali
Il diritto dell’Organizzazione sindacale, quindi, non può configurarsi come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato su un’Azienda Sanitaria sottoposta ad una normativa (art. 3, comma 1 – bis D.Lgs n. 502/92, aggiunto dal D.Lgs n. 229/99) che “valorizza decisamente l’autonomia” della stessa, non potendosi configurare un controllo generalizzato sulle scelte dell’Amministrazione come connotato implicito dell’attività sindacale.[7] Peraltro, “come riconosciuto anche da dottrina pressoché unanime, la regola della rigorosa correlazione tra legittimazione e titolarità dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio esclude, in linea di principio, che il sindacato possa far valere nel processo, sia civile che amministrativo, in nome proprio diritti o interessi dei lavoratori sia “uti singuli” sia “uti universi” dovendosi osservare che la riconducibilità di un interesse al sindacato ovvero al lavoratore, ovvero, ancora, alla collettività dei lavoratori di cui l’organizzazione ricorrente si eleva ad ente esponenziale, non è un atto di volontà dell’organizzazione sindacale, bensì scaturisce dall’esito di una valutazione di fatto che può essere effettuata solo dall’interprete”.[8]
La legittimazione ad agire del Sindacato dei lavoratori non è universale e pertanto l’onere di dimostrare tale prerogativa è pregiudiziale all’esame di merito di ogni questione sollevata dallo stesso. “Va infatti rilevato che, in base ai principi generali, la legittimazione al giudizio deve essere rigorosamente dimostrata dal ricorrente per consentire al giudice di accertare, in via assolutamente preliminare, se sussistono tutte le condizioni, sostanziali e processuali, necessarie per avviare il giudizio; pertanto la semplice posizione di legittimo contraddittore attivo – qual è quella di chi, solo prospettando la titolarità di un interesse legittimo che assume sacrificato dal provvedimento, ha la potestà di eccitare la funzione giurisdizionale – non è sufficiente a qualificare il soggetto come effettivo titolare della posizione giuridica che lo abilita ad ottenere il provvedimento giurisdizionale richiesto”.[9]
Inoltre, il Sindacato non può invocare una tutela di un interesse dichiaratamente dei singoli iscritti e non proprio dell’Associazione, così come più volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa per la quale “…l’interesse tutelabile non consiste, quindi, eventualmente, in quello dei singoli associati”.[10] Un’Organizzazione sindacale è legittimata a proporre ricorso solo a tutela di un interesse collettivo (non frazionabile e dunque non tutelabile singolarmente) di cui esso sia istituzionalmente portatore in via esclusiva; è stato pertanto ritenuto inammissibile un ricorso proposto da un Sindacato a tutela di un interesse che non era riferibile direttamente ed esclusivamente allo stesso in relazione all’attività tutoria che esso svolge istituzionalmente, ma a tutela di interessi riferibili a singoli soggetti asseritamene “incisi” nella propria sfera giuridica soggettiva individuale.[11]
La legittimazione ad intervenire in giudizio dell’Organizzazione sindacale non può dunque discendere dalla mera finalità statutaria di difesa dei diritti dei lavoratori dipendenti di ogni ordine e grado, o dal contributo all’efficienza, trasparenza e produttività della pubblica amministrazione e di garanzia per l’utenza di corretti rapporti con i pubblici uffici, occorrendo invece che dalla “res” controversa in giudizio emergano specifici e concreti elementi lesivi di altrettanto specifici e concreti diritti e poteri rappresentativi, riconosciuti “iure proprio” al sindacato.[12] Se così non fosse, non si distinguerebbe l’interesse del sindacato da quello proprio della generalità dei consociati alla legittimità degli atti delle amministrazioni pubbliche che, secondo giurisprudenza consolidata, non abilita alla proposizione di un ricorso.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha affermato che “l’assenza di concreta lesività degli atti impugnati, sia nei confronti dell’Associazione ricorrente che dei soggetti appartenenti a tutte le categorie dalla stessa rappresentate. Infatti, dal ricorso non è dato rilevare in cosa si concretizzi la lesione degli interessi dell’intero gruppo dalla stessa rappresentato (interessi collettivi), il solo per il quale le Organizzazioni sindacali sono legittimate ad agire (Cfr. Tar Toscana, sez. I°, 10/06/2002, n. 1183; Tar Sicilia, sez. Catania 3/10/1996, n. 1769).[13] Anche il Consiglio di Stato è fermo su tale indirizzo, avendo ritenuto inammissibile un ricorso straordinario proposto “uti civis” a tutela di un interesse diffuso in quanto, pur se l’interesse protetto è configurabile in termini non strettamente individuali o singolari da un punto di vista oggettivo, dal punto di vista soggettivo la legittimazione a ricorrere presuppone comunque l’inerenza dell’interesse stesso alla sfera giuridica propria del soggetto che agisce e, quindi, la scorporabilità della posizione del ricorrente da quelle di una serie indeterminata di soggetti.[14]
L’ipotesi del conflitto d’interessi
Quando il Sindacato non ha chiaro l’interesse che intende perseguire o, peggio ancora, è consapevole di agire con spirito persecutorio nei confronti dell’Azienda o dei lavoratori dipendenti (magari non aderenti allo stesso sindacato), si scivola spesso nel cosiddetto conflitto d’interessi, atteso che l’Associazione sindacale è costituita per la tutela dell’interesse indifferenziato della categoria unitariamente considerata, e ciò esclude la possibilità di ricorrere contro provvedimenti lesivi di interessi propri di singoli associati e favorevoli per altri.[15] Infatti, “non è consentito ad una organizzazione sindacale, che assume di rappresentare, sia pure in misura diversa, tutti gli operatori del S.S.N., di intervenire in giudizio a vantaggio di alcuni e in danno di altri”.[16] Ancora, “alle associazioni sindacali, in quanto portatrici dell’interesse dei soggetti ad esse aderenti, è consentito di agire in giudizio per far valere gli interessi degli associati, la cui tutela costituisce il loro fine istituzionale, salvo il caso in cui l’interesse dedotto in giudizio concerna parte soltanto delle categorie rappresentate o singoli associati, oppure quando vi sia conflitto di interesse con alcuni dei rappresentati”.[17]
Il caso in specie
Ritornando alla fattispecie che ha generato la presente analisi, una Organizzazione sindacale impugna la deliberazione di un’Azienda Sanitaria con la quale si concede il nulla-osta alla mobilità volontaria di un dipendente proveniente da un’altra struttura sanitaria. Il Sindacato presenta un primo ricorso in opposizione alla stessa Direzione Generale dell’Azienda e dopo pochi giorni ne presenta un altro in sede gerarchica all’Assessorato Reg.le alla Sanità. Il ricorso in opposizione viene rigettato dall’Azienda sia per motivi di legittimazione ad agire sia per motivi di merito. Il ricorso gerarchico viene dichiarato inammissibile dall’Assessorato per assenza di rapporto gerarchico tra le Aziende Sanitarie e l’Assessorato Reg.le.. A questo punto il Sindacato, non essendo ancora trascorsi i 120 giorni dall’adozione dell’atto deliberativo censurato, presenta un ricorso straordinario al Presidente della Regione chiedendo l’annullamento della citata deliberazione. Il contro-interessato, chiamato espressamente in causa attraverso l’istituto della notifica, chiede la trasposizione al Tribunale Amministrativo Regionale. Quest’ultimo, nel disporre la rimessione del ricorso in sede straordinaria, fonda il proprio difetto di giurisdizione nella considerazione che “Trattasi, all’evidenza di impugnazione di atto gestionale non riconducibile né agli atti di macro organizzazione, né ad una procedura concorsuale”, cioè di atto di micro-organizzazione o paritetico ed implicante l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a fronte dei quali l’interessato vanta un diritto soggettivo e non un interesse legittimo (cfr. artt. 4, comma 2 , e 5, comma 2, D.Lgs n. 165/2001). Infatti, qualora l’atto in questione, (concessione del nulla-osta alla mobilità volontaria) fosse stato classificato come atto a valenza generale, cioè un atto recante le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, adottato dall’Amministrazione quale atto presupposto, rispetto a quello di organizzazione e gestione dei rapporti di lavoro, il Giudice Amministrativo avrebbe certamente dichiarato la propria competenza.[18]. Dopo quasi due anni (i tempi medi per l’esame di un ricorso straordinario in Sicilia sono anche maggiori) il Consiglio di Giustizia Amministrativa si esprime sul ricorso rilasciando il presente parere: “L’Ordinamento giuridico italiano ammette solo in casi ben determinati la legittimazione ad agire di enti esponenziali di categorie o di interessi diffusi in sede giudiziale e non sicuramente per mere finalità di giustizia, come il corretto esercizio del potere amministrativo. Al di fuori delle precise ipotesi legislativamente normate, la legittimazione attiva delle associazioni sindacali può essere riconosciuta solo laddove l’oggetto del giudizio riguardi interessi propri del sindacato, il che nel caso di specie non si verifica. Tali organizzazioni non hanno la legittimazione alla tutela generalizzata degli interessi legittimi propri dei singoli appartenenti, né possono atteggiarsi a portatrici di un generico interesse (di fatto) alla legalità dell’azione amministrativa. Diversamente opinando, si aprirebbe la strada ad azioni popolari non riferite ad interessi ben qualificati e differenziati, che sono ammesse, come è noto, solo in casi eccezionali, previsti dalla legge (come nel caso elettorale). L’atto impugnato non risulta lesivo, infatti, di un interesse di categoria incardinato in capo al sindacato ricorrente, risolvendosi il ricorso nella contestazione, sotto il profilo della legittimità, di un provvedimento amministrativo concreto, emesso dall’Amministrazione in favore di un determinato soggetto. Ne consegue, in conclusione, l’inammissibilità del ricorso straordinario in oggetto”.[19]
L’ipotesi dello Stalking
Lo stalking è un termine inglese (letteralmente: fare la posta, perseguitare) che indica una serie di atteggiamenti tenuti da un individuo che affligge un’altra persona, perseguitandola ed ingenerando stati di ansia e paura, che possono arrivare a comprometterne il normale svolgimento della quotidianità.[20] La persecuzione avviene solitamente mediante reiterati tentativi di comunicazione verbale e/o scritta. E’ un modello comportamentale che identifica intrusione costanti nella vita pubblica e privata di una o più persone.[21] Tutto ciò, o parte di esso se compiuto in modo persistente e tenace in modo da indurre anche solo paura e malessere psicologico o fisico nella vittima, è stalking, e chi lo attua è uno stalker.
Lo stalking è entrato a far parte del nostro Ordinamento con il D.L. n. 11/09 (convertito in Legge n. 38/09), che ha introdotto il reato di “atti persecutori”, espressione con la quale si è tradotto il termine anglosassone. L’articolo 7 del D.L. n. 11/09 così recita:
“Dopo l’articolo 612 del codice penale è inserito il seguente:
Art. 612-bis (Atti persecutori). – Salvo che il fatto costituisca più grave reato, è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni chiunque, con condotte reiterate, minaccia o molesta taluno in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero da ingenerare un fondato timore per l’incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita.
La pena è aumentata se il fatto è commesso dal coniuge legalmente separato o divorziato o da persona che sia stata legata da relazione affettiva alla persona offesa.
La pena è aumentata se il fatto è commesso dal coniuge legalmente separato o divorziato o da persona che sia stata legata da relazione affettiva alla persona offesa.
La pena è aumentata fino alla metà se il fatto è commesso a danno di un minore, di una donna in stato di gravidanza o di una persona con disabilità di cui all’articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, ovvero con armi o da persona travisata.
Il delitto è punito a querela della persona offesa. Il termine per la proposizione della querela è di sei mesi. Si procede tuttavia d’ufficio se il fatto è commesso nei confronti di un minore o di una persona con disabilità di cui all’articolo 3 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, nonché quando il fatto è connesso con altro delitto per il quale si deve procedere d’ufficio
Il comportamento tipico che caratterizza la fattispecie in esame è costituito dalla reiterazione di minacce o di molestie. “In realtà con il termine <<molestia>> il legislatore ha voluto far riferimento alla condotta in sé considerata e non tanto, sulla falsariga della contravvenzione di cui all’art. 660 c.p. (molestia o disturbo), al risultato della condotta medesima. I comportamenti minacciosi o molesti devono determinare nella persona offesa un <<perdurante e grave stato di ansia o di paura>>, ovvero un fondato timore per la propria incolumità o per quella di persone a lei vicine, oppure costringerla ad alterare le proprie abitudini di vita”.[22]
L’applicazione pratica al caso concreto
L’illustrazione, per grandi linee, della nuova tipologia di reato recentemente introdotta nell’Ordinamento giuridico italiano porta dritto alla risposta che intendiamo dare. E cioè, che nell’ipotesi che un Sindacato dei lavoratori compie una serie di atti in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia in un lavoratore, quest’ultimo, nella qualità di persona offesa, può sporgere querela chiedendo al Procuratore della Repubblica di perseguire penalmente colui che se n’è reso responsabile personalmente. Tale reato, infatti, non solo lede l’integrità psichica e fisica del lavoratore, ma provoca altresì un grave turbamento che incide negativamente sulla salute della vittima e sulla sua personalità morale, compromettendo il suo rapporto con la realtà lavorativa e con la percezione del luogo di lavoro.
Ne consegue che il lavoratore, a prescindere da ogni indagine sulla spettanza del bene della vita o dell’utilità finale sottesi ai provvedimenti impugnati, e/o messi in discussione dall’azione sindacale, può sporgere querela per “Atti persecutori” riservandosi di costituirsi parte civile per la consequenziale azione risarcitoria a seguito dei danni patiti.
Massimo Greco
[1] Cons. Stato, Sez. V, 15 maggio 2006, n. 2837.
[2] Con l’art. 28, l. n. 300/70, direttamente applicabile alle condotte antisindacali poste in essere dalla Pubblica Amministrazione in forza dell’art. 63, comma 3 del D.Lgs. 30/03/2001 n. 165, il legislatore ha inteso fornire al Sindacato dei lavoratori uno strumento giudiziario di particolare efficacia a tutela dei loro diritti, sanzionando la condotta illegittima lesiva di questi. L‘importanza di tale strumento di tutela dell’Ordinamento giuridico, che enuclea un vero e proprio processo speciale dotato di specifica autonomia rispetto al rito ordinario e connotato dall’elemento della sommarietà, si evince anche dalla sua estrema celerità, come si desume per tabulas dal termine estremamente contenuto di due giorni previsto per l’adozione del provvedimento giurisdizionale interinale.
[3] Cons. Stato, Sez. VI, 30/12/1996, n. 1792.
[4] C.G.A., parere n. 626, Ad. del 5/09/2006; Cfr. Cons. di Stato, Ad. Plen., 29/01/2003, n. 1; Cons. di Stato, Sez. V, 1/03/2003, n. 1161.
[5] Tar Toscana, sez. II°, n. 251/2006.
[6] Cons. Stato, Sez. VI, 1/02/2007, n. 416.
[7] Tar Liguria, Sez. II°, sent. 17/01/2001, n. 32.
[8] Tar Tren. Alto Ad. Bolzano, 17/09/2003, n. 395.
[9] Tar. Lazio, sez. I°, 7/06/1991 n. 1047; Tar Toscana, sez. II°, n. 251/2006.
[10] Cons. Stato, Sez. VI, 3/02/1995, n. 158; Tar Lazio, Latina, 16/05/1997, n. 404; Tar Abruzzo, 11/10/1995 n. 451 e Tar Calabria, Catanzaro Sez. II°, 9/06/2005 n. 1165.
[11] Tar Catania, sez. I, 3/01/1996, n. 1769.
[12] Tar Emilia Romagna, sez. II, 11/03/1998, n. 131; Tar Lazio, sez. I, 19/05/1998, n. 1726; Cons Stato, sez. IV, 9/11/1995, n. 898; Tar Bolzano, 17/09/2003, n. 395.
[13] C.G.A., parere n. 299, Adunanza del 26/04/2006.
[14] Cons. Stato, parere n. 883/01, del 12 dicembre 2001.
[15] C.G.A. 16/11/1985 n. 197; Tar Lombardia, sez. I, 27/02/1992, n. 71; Cons. di Stato, sez. VI, 14/07/1999, n. 943; 28/06/1994, n. 1082; 13/07/1993 n. 531; sez. IV, 22/04/1996, n. 523; Tar Lombardia, sez. II, 3/09/1998, n. 2095; Tar Lombardia, sez. I, 29/01/2004, n. 3959.
[16] Tar Puglia, Bari, sez. I, n. 4171/2004.
[17] Tar Friuli-Venezia Giulia, sent. 18/04/2007 n. 329.
[18] Cons. St., Sez. V, 14 marzo 2007 n. 1233.
[19] C.G.A. parere 01/04/2008 n. 25.
[20] Da Wikipedia, l’enciclopedia libera.
[21] Lattanzi, 2003.
[22] Alberto Migliorelli, “Il nuovo reato di <<atti persecutori>> (art. 612 bis c.p.)”, Consulentia.it, 13/08/2009.
”.
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