Responsabilità amministrativa ex art. 1 l. 20/1994: la riforma del decreto semplificazioni

La corruzione è, come si sa, un fenomeno largamente diffuso che provoca danni di diverso genere e a diversi soggetti, basti pensare a Tangentopoli o Expo 2015. Il presente elaborato vuole focalizzare l’attenzione sulle conseguenze non penali del fenomeno in commento, poiché sono ampiamente conosciute e dibattute, bensì amministrativo-contabili, dal momento che anche la P.A. e l’Erario vengono direttamente o indirettamente danneggiati. Il funzionario o dipendente pubblico che accetta la c.d. “mazzetta” o “tangente” per compiere un’azione legittima o illegittima – non ha importanza, dato che la corruzione può intendersi penalmente sia come attività omissiva, per gli atti dovuti, sia come attività commissiva, per gli atti non dovuti o illeciti, nel senso di esulare dalle proprie mansioni o porsi addirittura come contrari alla legge -, produce danni importanti per l’apparato pubblico in cui è inserito. Il tema della responsabilità amministrativo-contabile prevista dalla l. 20/1994 è sicuramente un tema spinoso, specie se rapportato ai fenomeni di corruzione nelle Pubbliche Amministrazioni.  Lo scorso 14 settembre, il Parlamento italiano ha approvato un decreto-legge del Governo Conte, il c.d. decreto Semplificazioni[1], che ha apportato, attraverso l’art. 21, una modifica importante alla l. 20/1994 circa l’elemento soggettivo dei presunti responsabili. La critica che si può muovere nei confronti di tale riforma gioca su un doppio fronte: da una parte si è limitata la responsabilità in questione ai soli casi di dolo, eliminando dalla legge la colpa grave; dall’altra, il dolo – viene specificato – è da intendersi in senso penale ex art. 43 c.p., differentemente dagli orientamenti giurisprudenziali contabili che invece lo accostavano al dolo civile, suscitando non pochi dubbi a proposito dei casi di corruzione in P.A., che di qui a breve verranno esposti.

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L’eliminazione della colpa grave dall’art. 1 l. 20/1994

Anzitutto, l’eliminazione della colpa grave dalla l. 20/1994 rischia di provocare l’impunibilità di coloro che, pur agendo colposamente, creano danni notevoli e spesso irreversibile alla P.A., come avvenne, ad esempio, qualche anno fa a proposito del caso “della tassa di soggiorno”, che coinvolse numerosi alberghi, anche piuttosto rinomati, che creò un gap notevole per le casse pubbliche, quelle comunali in particolare[2]. C’è da ricordare, tuttavia, che originariamente la l. 20/1994 prevedeva altresì la colpa lieve, la quale fu rimossa nel 1996 con il d.l. 543, con il quale il legislatore innovò la concezione di responsabilità amministrativa, allontanandola dai tradizionali canoni civilistici e “permettendo” agli amministratori errori di lieve portata con consequenziale non condanna da parte dei magistrati della Corte dei conti. Così facendo, secondo le intenzioni del legislatore, la “paura”[3] di una condanna contabile a fronte del semplice svolgimento della propria mansione amministrativa era in ogni modo fugata. Ben presto, però, ci si accorse che tale sentimento timoroso non era scomparso; al contrario, è tutt’oggi presente negli uffici pubblici. Basta parlare con un direttore, un dirigente o un semplice dipendente pubblico per rendersi conto che il timore di provvedere, fare, firmare è piuttosto decisivo nella vita delle P.A. di appartenenza. Ecco allora spiegato il motivo della riforma del decreto Semplificazioni di eliminare l’elemento soggettivo della colpa grave dalla legge sulla responsabilità amministrativa: andare ulteriormente incontro ai dipendenti pubblici tutti e permettere alla P.A. di implementarsi e lavorare senza il timore di un invito a dedurre della Procura contabile. Tale eliminazione, però, oltre a non giovare alle casse dello Stato, come detto poco sopra, avrebbe l’ulteriore effetto di svuotare di giurisdizione la Corte dei conti (a detta dei giudici contabili)[4], i quali si ritroverebbero a condannare solo gli illeciti più gravi compiuti dolosamente e a non poter ristorare l’Erario delle perdite subìte. La questione, come si vede, è di non poco conto, poiché si tratta ancora una volta di trovare il giusto equilibrio tra un’amministrazione efficiente ed efficace e la protezione delle casse erariali.

Dolo penale e dolo civile. Quale regime in tema amministrativo-contabile

 

Eliminare la colpa grave non è la sola criticità di questa riforma ambiziosa[5]. Nella relazione al testo di legge del decreto, viene specificato il senso da attribuire al dolo previsto all’art. 21, e modificativo della l. 20/1994: quello penale. È bene chiarire anzitutto il diverso regime giuridico nel nostro ordinamento per dolo penale e dolo civile: mentre il primo, per essere dimostrato, deve attenersi all’evento dannoso (dolo intenzionale)[6], il secondo deve attenersi al comportamento illecito. Ebbene, nei casi di corruzione, andrebbe dimostrato l’evento dannoso, ossia il danno all’immagine o da tangente procurato all’erario o al decoro dell’amministrazione. Come si può ben intuire, un dolo penale in sede contabile potrebbe risultare inefficace ai fini della condanna. I corrotti agiscono sì dolosamente, ma per ottenere denaro in modo illecito (quindi un profitto personale) e non per procurare danno alla P.A.: detto in altri termini, sarebbe impossibile in sede di processo contabile dimostrare la volontà del soggetto corrotto di danneggiare la P.A. di appartenenza, semplicemente perché tale volontà non esiste né è mai esistita. La soluzione è presto detta: fenomeni mafiosi e corruttivi non troverebbero alcuna condanna da parte della Corte dei conti, poiché impossibilitata a dimostrare tale volontà, come appena spiegato.

Quali possibili soluzioni?

Le soluzioni al problema dell’equilibrio tra un danno erariale più “giusto” e la necessaria protezione delle casse dello Stato (che poi, alla fine, sono le nostre) non sono di immediata percezione. Occorre da una parte delineare bene i confini del danno erariale ed elaborare regole di diritto sostanziale e processuale-probatorio snelle, potendo questi risultare strumenti efficaci per superare l’impasse amministrativo di cui soffre la cosa pubblica. D’altra parte, l’esercizio delle prerogative costituzionali della Corte dei conti deve essere tale da non risultare paralizzante o temibile per i dipendenti pubblici, costantemente sotto pressione[7] per la paura di essere condannati dalla Corte dei conti anche per innocue distrazioni, ma senza lasciare impregiudicati i comportamenti illeciti colposi. Al contempo, l’ambiente di lavoro delle P.A., per combattere o prevenire il fenomeno corruttivo, deve essere tale da permettere agli amministratori di prendere decisioni corrette e lecite, fornendo ai medesimi una ragione per perseguire il bene comune anziché il bene proprio in senso egoistico. Tuttavia, la vera rivoluzione nella lotta a fenomeni cancerogeni per il nostro Paese è accrescere il senso della legalità in seno alla comunità tutta, amministratori e amministrati, in modo rigoroso e quasi maniacale, ma forse per questo serve ancora – troppo – tempo.

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Note

[1] D.l. 76/2020, convertito con l. 120/2020.

[2] Si veda ex multis https://www.ilmessaggero.it/roma/news/plaza_roma_tassa_soggiorno_paladino_patteggiamento_conte4593948.html

[3] Si veda ex multis R. GIOVANNINI, ‘Semplificazioni, il piano di Conte contro la “paura di firmare” che blocca le opere pubbliche’ sul giornale online La Stampa, Economia, maggio 2020 https://www.lastampa.it/economia/2020/05/28/news/semplificazioni-il-piano-di-conte-contro-la-paura-difirmare-che-blocca-le-opere-pubbliche-1.38899977

[4] http://www.amcorteconti.it/documents/comunicato_stampa_-_5_giugno_2020.pdf.

[5] M. CLARICH ‘La sfida sarà semplificare la burocrazia’ reperibile su https://www.ilsole24ore.com/art/la-sfida-sara-semplificare-burocrazia-ADvyfNW

[6] Qui non si intende far riferimento ad altri tipi di dolo penale, quali dolo eventuale o dolo indiretto, poiché non rilevante tanto quanto il dolo intenzionale, stando alle parole della Corte dei conti. Anche perché, sempre riportando le testuali parole della Corte di via Mazzini, con riferimento al dolo intenzionale, «la giurisprudenza penale vi è sempre rifuggita», quindi a fortiori avrebbe ben poco senso in sede contabile per fatti di corruttela.

[7] D. PROVVIDERA A. MINGARELLI ‘Immunità va cercando… Sulla proposta di abolire la responsabilità amministrativa in caso di “colpa grave” ’ http://temi.repubblica.it/micromegaonline/immunita-va-cercandoe-considerazioni-sulla-proposta-di-abolire-la-responsabilita-amministrativain-caso-di-colpa-grave/.