La responsabilità della Pubblica Amministrazione -Scheda di Diritto

Le funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione ricopre un tema molto complesso, ed è necessario analizzarlo su diversi profili: quello sistematico, quello della legislazione[1], quello della giurisprudenza con particolare attenzione alle prassi applicative. Inoltre, è doveroso affermare che all’interno di questo tema complesso delle funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione si hanno implicazioni sia di diritto civile, amministrativo, contabile e penale.
Innanzitutto, il primo aspetto da considerare è che la complessa evoluzione del sistema delle tutele del privato verso la Pubblica Amministrazione non consente di configurare una responsabilità della stessa, ma diverse forme di responsabilità della PA. Pertanto, si fa menzione di “responsabilità della Pubblica Amministrazione” in quanto un sistema variegato configurabili al suo interno plurimi modelli di responsabilità sottoposti a regimi differenti.

1. Il fondamento normativo della responsabilità della Pubblica Amministrazione

Il concetto di responsabilità è possibile ricondurlo all’espressione latina “respondere”[1] e implica qualcosa che si muove secondo un rito che ha carattere solenne. Infatti, la responsabilità è una risposta mira ad una riparazione per le conseguenze di un illecito. È chiaro che non si tratta di una risposta qualsiasi, ma si afferma una responsabilità giuridica, quindi solenne e formale che viene veicolata con un rito. La responsabilità della Pubblica Amministrazione è un principio fondamentale che assicura la trasparenza, l’efficienza e l’equità nell’azione amministrativa. In Italia, questo principio è regolato da diverse normative che mirano a prevenire gli abusi di potere, a garantire la tutela dei diritti dei cittadini e a promuovere la buona amministrazione. Il principio di responsabilità della Pubblica Amministrazione trova le sue radici nella Costituzione Italiana, in particolare nell’articolo 28[2], che stabilisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. Questo principio è ulteriormente sviluppato nel Codice Civile e nel Codice di Procedura Amministrativa. Riguardo quanto detto fino ad ora, è bene precisare che la responsabilità della Pubblica Amministrazione si articola in responsabilità diretta e indiretta, che sono concetti fondamentali per comprendere i limiti e le modalità con cui la PA può essere chiamata a rispondere delle proprie azioni o omissioni. Per quanto concerne la responsabilità diretta, questa si verifica quando la pubblica amministrazione, in quanto ente, è direttamente responsabile di un danno causato a un cittadino o a un’impresa a seguito di atti illegittimi, omissioni o comportamenti lesivi. Questo tipo di responsabilità riguarda principalmente i danni derivanti da atti amministrativi illegittimi o dall’inadeguata gestione dei servizi pubblici. Per esempio, se un’amministrazione non rispetta un termine stabilito per un provvedimento, causando un danno economico a un cittadino, essa può essere chiamata a risponderne direttamente[3]. La responsabilità indiretta, invece, riguarda i casi in cui è l’amministrazione a rispondere per i danni causati dai propri funzionari o dipendenti nell’esercizio delle loro funzioni. In altre parole, la PA viene chiamata a rispondere di azioni o comportamenti scorretti compiuti da un suo rappresentante, anche se il danno non è stato provocato direttamente dall’ente[4]. Un esempio di responsabilità indiretta si verifica quando un dipendente pubblico agisce con negligenza o dolo nello svolgimento delle sue funzioni e causa un danno a terzi. In questo caso, l’amministrazione risponde in prima battuta verso l’utente o il cittadino danneggiato, ma può successivamente rivalersi sul dipendente attraverso azioni di rivalsa o risarcimento.
Nel diritto civile, la responsabilità è la reazione ad un danno ingiusto che deve essere lesivo di una situazione giuridica protetta e deve avere come conseguenza un pregiudizio nella sfera del danneggiato e si pone rimedio con il risarcimento del danno. L’articolo 2043[5] del Codice Civile sancisce che qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno. La Pubblica Amministrazione è tenuta a rispondere dei danni causati nell’esercizio delle sue funzioni, a meno che non riesca a dimostrare che il danno non è imputabile alla sua condotta.

2. Tipologie e funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione

Nella Pubblica Amministrazione, oltre alla responsabilità diretta e indiretta, esistono cinque tipi di responsabilità[1]: responsabilità civile che viene disciplinata dal codice civile e scatta quando il dipendente arreca danni a terzi. La responsabilità civile può essere contrattuale o extracontrattuale[2], e nella Pubblica Amministrazione può sorgere da provvedimenti o comportamenti; il secondo tipo è la responsabilità penale che si configura se il dipendente commette un reato, ed in questo caso la responsabilità penale si manifesta in ipotesi particolari a regole particolari e diventa responsabilità della Pubblica Amministrazione in casi particolari; dopodiché è presente la responsabilità amministrativa nel momento in cui il dipendente arreca il danno alla stessa Pubblica Amministrazione[3]; inoltre si tratta di responsabilità  disciplinare se il dipendente commette un illecito disciplinare – viola obblighi previsti dal c.c.n.l., dalla legge o dal codice di comportamento. Infine, la responsabilità dirigenziale è valevole per il solo personale dirigenziale che non raggiunga i risultati posti dal vertice politico o si discosti dalle direttive dell’organo politico.
Dopo aver analizzato quelle che sono le diverse forme di responsabilità, è opportuno approfondire quali sono le funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione: le varie forme della responsabilità assolvono a funzioni diverse, e tre sono le funzioni. È presente la funzione riparatoria, la quale è una funzione della responsabilità in cui si mira alla riparazione del danno e questa è la funzione tipica della responsabilità civile (es. tamponamento). Quindi, in questa funzione si presta attenzione al danneggiato e ha carattere successivo, ovvero interviene dopo l’illecito. Successivamente, è presente la funzione sanzionatoria che è tipica della responsabilità penale e mira ad infliggere una sanzione, pertanto ci si focalizza non al danneggiato ma al responsabile e anch’essa ha carattere successivo. Infine, si configura la funzione deterrente che è tipica della responsabilità penale, e ha carattere preventivo quindi interviene prima dell’illecito e mira anch’essa al responsabile.

3. Conclusione

In conclusione, dopo aver enunciato le diverse funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione, è possibile ricondurre le medesime ai diversi tipi di responsabilità della Pubblica Amministrazione. Infatti: alla responsabilità di tipo civile è riconducibile la funzione riparatoria ed eccezionalmente sanzionatoria; alla responsabilità di tipo penale, invece, è riconducibile la funzione sanzionatoria e deterrente; nella responsabilità amministrativa è presente la funzione riparatoria e sanzionatoria; nella responsabilità disciplinare si ha una funzione riparatoria e sanzionatoria; infine nella responsabilità dirigenziale è abbinabile la funzione sanzionatoria e deterrente.
Pertanto, alla luce di quanto esaminato, la responsabilità della Pubblica Amministrazione rappresenta un principio fondamentale per garantire la trasparenza, l’efficienza e la tutela dei diritti dei cittadini. La PA deve rispondere non solo della legittimità dei suoi atti, ma anche degli effetti che le sue decisioni producono su individui e collettività. Attraverso l’adozione di strumenti digitali e normative chiare, come l’uso di sistemi di e-government e il rispetto delle norme sulla responsabilità amministrativa, si favorisce un rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni. Questo contribuisce a un’amministrazione più efficiente, trasparente e in grado di rispondere alle esigenze della società moderna.

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Note

[1] Norme che riguardano il complesso sistema della responsabilità della Pubblica Amministrazione.
[2] L’aggettivo responsabile deriva a sua volta dal latino “respondēre” (assicurare a propria volta, rispondere a voce o per iscritto, replicare, ribattere, dar consigli, corrispondere, star di fronte, esser contrapposto, rispondere alle esigenze, agli impegni, o ai desideri) e “responsāre” (“responsum dare”). Sia respondēre sia responsum sono composti della particella re- (che nei composti sta talvolta a indicare l’azione contraria, dunque indietro, di contro, di nuovo, ecc.) e del verbo spondēre (promettere, obbligarsi, dare la propria parola, dare garanzia, promettere in matrimonio), da cui – per esempio – sponsĭo e sponsum (promessa solenne, obbligazione reciproca, garanzia). “Responsabilità”; Roberto Franzini Tibaldeo. http://www.eticapubblica.it/lexikon/responsabilita-roberto-franzini-tibaldeo/#:~:text=I.,e%20all’ambito%20della%20morale.
[3] “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”. Art.28, Costituzione. https://www.senato.it/istituzione/la-costituzione/parte-i/titolo-i/articolo-28#:~:text=I%20funzionari%20e%20i%20dipendenti%20dello,art.
[4] In Italia, la responsabilità diretta della PA si basa su principi di diritto amministrativo e costituzionale, come l’articolo 28 della Costituzione, che sancisce che funzionari e dipendenti pubblici rispondano direttamente dei propri atti nei confronti dei cittadini. Tuttavia, in molte situazioni, è la PA stessa, come ente, a rispondere economicamente del danno.
[5] Art.2049 Codice Civile.
[6] “Qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona  ad  altri  un  danno ingiusto, obbliga colui che ha  commesso  il  fatto  a  risarcire  il danno.” Art.2043 cc. https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaArticolo?art.progressivo=0&art.idArticolo=2043&art.versione=1&art.codiceRedazionale=042U0262&art.dataPubblicazioneGazzetta=1942-04-04&art.idGruppo=258&art.idSottoArticolo1=10&art.idSottoArticolo=1&art.flagTipoArticolo=2#:~:text=2043.,fatto%20a%20risarcire%20il%20danno.
[7] I primi tre tipi sono presi in considerazione dall’art. 28 della Costituzione
[8] La responsabilità è contrattuale, o da inadempimento di un’obbligazione, o extracontrattuale a seconda che la violazione riguardi un precedente vincolo giuridico (quale che sia la fonte da cui questo deriva) o il generico precetto del neminem laedere (art. 2043 c.c.). Mentre nella responsabilità contrattuale non si prescinde dall’elemento soggettivo, nella responsabilità extracontrattuale vi è una forte tendenza a collegare la responsabilità alla sola sussistenza del danno e ciò in relazione soprattutto all’esercizio di determinate attività. La responsabilità, di regola, è diretta: cioè ciascun soggetto, che abbia la capacità d’intendere e di volere, risponde del danno che egli stesso ha cagionato con la propria azione od omissione. Tuttavia, un soggetto può anche essere obbligato per il fatto illecito altrui (incapace, figli minori non emancipati, persone soggette alla tutela, commessi, domestici, e così via). È questa quella che viene detta responsabilità indiretta, il cui fondamento veniva una volta riallacciato a una culpa in vigilando o a una culpa in eligendo, ma che la dottrina più recente riconduce con maggiore esattezza a una responsabilità senza colpa. Si ha, in altri termini, una situazione del tutto identica a quella dei casi in cui, anche secondo la dottrina tradizionale, è configurabile la responsabilità oggettiva. “Responsabilità contrattuale ed extracontrattuale”; Treccani.
[9] Viene in rilievo il cd. Danno erariale.