Ricorso al prefetto avverso sanzioni relative al codice della strada

Con il presente contributo si vuole approfondire l’argomento riguardante i ricorsi al prefetto avverso le sanzioni relative al codice della strada, in relazione ai termini, al contenuto e alle modalità di presentazione.

Per approfondimenti si consiglia: Prontuario delle violazioni del codice della strada

1. Premessa

Ai sensi dell’art. 203 del Codice della Strada,  nel termine di 60 giorni dalla contestazione o notificazione del verbale il trasgressore, o gli altri soggetti responsabili in solido, possono:
–               effettuare il pagamento in misura ridotta, nei casi in cui è consentito;
–               proporre ricorso al Prefetto della provincia in cui è stata accertata la violazione;
L’interessato può presentare ricorso solo se non ha già provveduto al pagamento in misura ridotta.
Alternativamente al ricorso al Prefetto, è possibile effettuare, nel termine di 30 giorni dalla contestazione o notificazione del verbale, opposizione al Giudice di Pace del luogo ove è stata commessa la violazione.
Nel ricorso sarà possibile chiedere archiviazione del verbale, modifica della sanzione applicata per l’infrazione contestata in altra meno grave o ritenuta più coerente, rateizzazione della pena pecuniaria.
Le attività successive alla presentazione del ricorso sono scandite da precisi limiti temporali e devono essere compiute secondo le disposizioni dettate dal Codice della strada e dal regolamento.
Se il Prefetto ritiene fondato l’accertamento dell’infrazione, entro 120 giorni dalla ricezione degli atti inviati dall’ufficio accertatore emette ordinanza-ingiunzione che impone al ricorrente, entro 30 giorni dalla notificazione, il pagamento di una sanzione non inferiore al doppio del minimo edittale più le spese di accertamento e di notificazione del verbale.
Se il Prefetto, invece, ritiene che l’accertamento compiuto dagli organi di polizia stradale non sia fondato, entro 120 giorni dalla ricezione del ricorso, emette ordinanza motivata con cui archivia gli atti.
L’interessato può presentare ricorso solo se non ha già provveduto al pagamento in misura ridotta. Questo significa che, se al momento della valutazione del ricorso da parte del Prefetto risulta che il ricorrente abbia già pagato in misura ridotta, si possono ipotizzare due diverse situazioni:
–               se ha pagato prima di presentarlo, il ricorso diventa improcedibile e, una volta trasmesso alla prefettura-UTG, può essere archiviato anche senza essere preso in considerazione nel merito;
–               se ha pagato dopo la presentazione del ricorso, salvo comunicazione di un’espressa rinuncia, il pagamento è privo di effetto estintivo ed il ricorso è valutato secondo i criteri ordinari.
Oggetto del ricorso è l’accertamento di una violazione alle norme sulla circolazione stradale e il verbale con cui l’infrazione è contestata.
Il ricorrente può chiedere l’archiviazione del verbale, modifica della sanzione applicata per l’infrazione contestata in altra meno pesante, rateizzazione della pena pecuniaria.
Il ricorso amministrativo avverso il verbale con cui è contestata un’infrazione si estende sia alla sanzione principale che a quelle accessorie eventualmente applicate. Di principio, infatti, il ricorso si estende alla valutazione del verbale nel suo complesso e, quindi, investe necessariamente anche le eventuali sanzioni accessorie applicate a seguito dell’accertamento dell’illecito.
Ne consegue che di norma non è ammesso un ricorso al Prefetto soltanto contro una sanzione accessoria, salvo espressa volontà contraria del legislatore, peraltro limitata solo ad alcuni tipi di sanzioni accessorie. Occorre infatti notare che, per alcune sanzioni accessorie (es. fermo amministrativo ai sensi dell’art. 214, c. 3, C.d.S. e rimozione di cui all’art. 215, c. 5) e per la misura cautelare del sequestro (art. 213, c. 3), il Codice sembra ammettere il ricorso avverso il solo provvedimento accessorio, senza necessità di comprendervi anche l’intero illecito e le sanzioni principali pecuniarie conseguenti. Il Codice sembra prevedere la stessa possibilità anche per la sospensione della carta di circolazione.

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2. Termine per la presentazione

Il ricorso deve essere presentato entro 60 giorni dalla contestazione immediata o dalla notificazione (qualora non vi sia stata contestazione immediata).
Il termine è da considerarsi perentorio e posto a pena di decadenza e la presentazione oltre la sua scadenza comporta l’inammissibilità del ricorso.
Secondo le regole generali in materia di termini nei procedimenti amministrativi, ai fini del calcolo del termine di cui sopra:
–               non si computa il giorno dell’accertamento;
–               se scade in giorno festivo, il termine è prorogato di diritto al primo giorno successivo non festivo.
Nei ricorsi spediti per posta fa fede la data del timbro postale di partenza.
Legittimati a presentare il ricorso sono i seguenti soggetti, purché destinatari del verbale :
–               trasgressore;
–               genitore, tutore o chi ne fa le veci, per illeciti materialmente posti in essere da minori o incapaci;
–               proprietario della cosa che servì a commettere la violazione oppure, in sua vece, usufruttuario, locatario, acquirente con patto di riservato dominio, locatario di veicolo locato senza conducente;
–               impresa, ente di fatto o persona giuridica se l’illecito fu messo in essere da dipendente o rappresentante di persona giuridica, ente di fatto o imprenditore nell’esercizio delle proprie funzioni;
–               altri obbligati in solido (nei rapporti di vigilanza, direzione ed autorità).
Quando trattasi di persona giuridica o di impresa, legittimato a proporre il ricorso è il legale rappresentante o l’amministratore delegato.
Per gli enti pubblici, legittimato è l’organo munito di rappresentanza esterna (sindaco, presidente della giunta, ecc.), previa delibera autorizzativa dell’organo collegiale competente.

3. Contenuto del ricorso

Il ricorso deve sempre contenere, pena l’inammissibilità, elementi in grado di identificare con esattezza ciò che il ricorrente chiede, quali:
–               indicazione del Prefetto cui è diretto, che deve figurare sempre in indirizzo quale destinatario del ricorso;
–               generalità esatte del ricorrente, con indicazione precisa del luogo dove risiede o dove dovranno essergli effettuate eventuali comunicazioni;
–               titolo in funzione del quale ricorre, cioè se egli è trasgressore (es. conducente del veicolo), obbligato in solido (proprietario, ecc.) o responsabile dell’illecito commesso dal minore o dall’incapace (genitore o tutore); per le persone giuridiche occorre l’indicazione della qualità rivestita (legale rappresentante, ecc.);
–               estremi del verbale o dei verbali che sono impugnati, fornendone numero progressivo o di registro generale e indicando giorno, luogo e ora in cui è stato accertato l’illecito;
–               motivi per cui si chiede l’archiviazione del verbale;
–               richiesta avanzata dal ricorrente, (archiviazione del verbale o rateizzazione della somma);
–               firma del ricorrente (o di suo procuratore speciale munito di mandato conferito nelle forme di rito).
Con un medesimo ricorso possono essere impugnati più verbali; quando in uno stesso verbale siano contestate più infrazioni, il ricorso può essere avanzato per tutte o solo per alcune di esse.
Il ricorso può essere redatto e presentato direttamente dal ricorrente che può, tuttavia, avvalersi anche dell’ausilio di un procuratore o di un rappresentante. Nel procedimento amministrativo in esame, infatti, non è obbligatoriamente richiesto il patrocinio di un legale (anche se è consentito avvalersene conferendogli delega).

4. Modalità di presentazione del ricorso

Il ricorso può  essere presentato direttamente al Prefetto mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o trasmesso per via telematica, a mezzo di posta elettronica certificata o di altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato, secondo le modalità previste dall’articolo 65 del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. In tale caso, per la necessaria istruttoria, il Prefetto trasmette all’ufficio o comando cui appartiene l’organo accertatore il ricorso, corredato dei documenti allegati dal ricorrente, nel termine di trenta giorni dalla sua ricezione.
Il ricorso può contenere, sia in via principale (come unica richiesta) sia in via subordinata (come richiesta ulteriore nel caso il ricorso nel merito non venga accettato), anche la richiesta di rateizzazione della somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa.
Questa richiesta, suffragata da una condizione economica disagiata, deve essere adeguatamente motivata e documentata allegando al ricorso, ad esempio, una copia della dichiarazione dei redditi dell’anno precedente da cui risulti questa posizione disagiata.
Competente a ricevere e a decidere sul ricorso è sempre il Prefetto del luogo dove è stato commesso l’illecito anche quando è applicata una sanzione accessoria.
Il ricorso, perciò, deve essere sempre formalmente indirizzato a questo organo anche se il comando o l’ufficio dell’agente accertatore ha sede in una provincia diversa da quella del luogo in cui fu accertato il fatto.
Nonostante il ricorso al Prefetto abbia natura giuridica di rimedio amministrativo non deve essere presentato in bollo.
Il ricorrente ha facoltà di produrre, a corredo del suo ricorso, documenti, scritti testimoniali o atti di qualsiasi tipo, tutti esenti da bollo, che possono essere inviati in carta semplice. Può, inoltre, fare richiesta di essere sentito personalmente e indicare testimoni.
Le attività successive alla presentazione del ricorso sono scandite da precisi limiti temporali e devono essere compiute secondo le disposizioni dettate dal Codice della strada e dal regolamento. Occorre distinguere, tuttavia, a seconda che il ricorso sia stato presentato direttamente al Prefetto ovvero sia stato a questi indirizzato per il tramite dell’organo di polizia stradale procedente:
–               se il ricorso è stato presentato direttamente al Prefetto, questi provvede, entro 30 giorni dalla ricezione, a trasmetterlo all’ufficio o al comando da cui dipende l’accertatore per la necessaria istruttoria; lo stesso ufficio o comando, nei 60 giorni successivi al ricevimento, deve trasmettere al Prefetto tutti gli atti istruttori indispensabili per assumere una decisione in merito;
–               se il ricorso, invece, è stato depositato direttamente all’ufficio o al comando dal quale dipende l’accertatore, deve essere trasmesso entro 60 giorni al Prefetto competente, corredato della documentazione richiesta per completare l’istruttoria.
Il responsabile dell’ufficio o del comando a cui è pervenuto il verbale, entro i termini perentori sopraindicati, deve trasmettere al Prefetto i seguenti atti:
–               ricorso e documentazione ad esso allegata;
–               originale del verbale di contestazione;
–               prova delle eseguite contestazioni e notificazioni a tutti i soggetti interessati;
–               deduzioni tecniche (cosiddette controdeduzioni), riferite ai singoli motivi di ricorso e contenenti, comunque, tutti gli elementi necessari a ricostruire con esattezza il fatto e a mettere in grado il Prefetto di decidere;
–               atti di accertamento eventualmente compiuti dall’organo di polizia (fotografie, rilievi, planimetrie, ecc.).
     Se il ricorso è stato presentato oltre il termine di 60 giorni, l’ufficio o il comando che lo ha ricevuto deve provvedere ugualmente a trasmetterlo al Prefetto che, tuttavia, non lo prenderà in considerazione e lo restituirà all’interessato segnalando la sua improcedibilità;
L’ufficio o comando che riceve il ricorso non può compiere valutazioni sull’ammissibilità o sulla procedibilità del ricorso.
Il ricorso presentato esclude che il verbale possa divenire titolo esecutivo e che, perciò, la sanzione pecuniaria conseguente all’illecito amministrativo accertato possa essere oggetto di riscossione coattiva.
Tuttavia, il ricorso non ha effetto sospensivo delle eventuali sanzioni accessorie già applicate che, anche in presenza di manifesta infondatezza dell’accertamento, non possono essere disapplicate dall’organo di polizia stradale, né sospese dal Prefetto.
Prima di valutarne il merito, il Prefetto deve esaminare il ricorso per verificarne l’ammissibilità. Se, infatti, il ricorso è inammissibile, non pronuncia ordinanza-ingiunzione ma emette un diverso provvedimento con cui declina la propria competenza in ordine al ricorso (qualificabile, perciò, come “ordinanza di inammissibilità”).
Il ricorso è inammissibile se è presentato:
–               senza chiedere l’annullamento del verbale, ma rappresentando solo generiche doglianza contro l’operato dell’organo accertatore;
–               oltre il termine previsto;
–               da un soggetto che non aveva la possibilità di presentarlo.
Quando l’atto presentato non è riconosciuto ammissibile, il Prefetto pronuncia ordinanza che deve essere comunicata formalmente all’interessato e all’ufficio o comando da cui dipende chi ha redatto il verbale.
Non trattandosi di un’ordinanza-ingiunzione (perché non viene valutato il ricorso nel merito e, quindi, non viene ingiunto il pagamento), nel provvedimento che dichiara l’inammissibilità del ricorso non viene richiesto il pagamento della sanzione pecuniaria previsto in caso di mancato accoglimento del ricorso (cioè il doppio del minimo).
L’ordinanza, perciò, comunica al proponente il ricorso solo che il procedimento amministrativo di irrogazione della sanzione segue il suo iter ordinario e che, perciò, il verbale sarà messo a ruolo per la riscossione coattiva come se il ricorso non fosse stato mai presentato.
Una volta che l’organo che ha accertato la violazione ha trasmesso il ricorso e gli altri atti istruttori (verbale, deduzioni tecniche, prova della eseguita contestazione o notificazione, ecc.), il Prefetto, se il ricorso è ammissibile, è posto nella condizione di decidere.
L’attività istruttoria del Prefetto, si basa principalmente sugli atti di cui dispone, che gli sono stati forniti dal ricorrente e dall’organo di polizia stradale procedente attraverso le deduzioni tecniche. Inoltre tale attività si estende solo alla verifica della regolarità della procedura seguita, del verbale redatto e alla corrispondenza di essi rispetto ai fatti descritti dal ricorrente e dall’agente accertatore.
Il Prefetto valuta l’accertamento compiuto dall’organo di polizia stradale sotto il profilo della legittimità (rispetto delle forme e delle procedure previste per contestazione, notificazione, ecc.), del merito (esistenza del fatto illecito, assenza di cause di giustificazione, corrispondenza del comportamento alla norma contestata, ecc.).
Il Prefetto decide il ricorso sulla base degli atti in suo possesso e di quanto affermato o documentato dal ricorrente, il quale ha anche facoltà di chiedere di essere sentito personalmente.
L’audizione del ricorrente che abbia espressamente e chiaramente manifestato la volontà di essere sentito, per poter descrivere i fatti meglio o produrre tutti gli elementi necessari a sua discolpa, è obbligatoria e vincolante per la decisione del Prefetto. La data e l’ora dell’audizione sono comunicate all’interessato in forma scritta.
In tal caso, tuttavia, il termine di 120 giorni previsto per l’adozione di una decisione da parte del Prefetto si interrompe dal momento in cui viene notificato l’invito a presentarsi per l’audizione e resta sospeso fino alla data fissata per l’audizione stessa.
Se il ricorrente non si presenta senza giustificato motivo nel giorno concordato, o nel termine definito nell’invito, il procedimento riprende il suo corso normale, senza più obbligo del Prefetto di sentire l’interessato. Il termine per l’adozione di un provvedimento sul ricorso, infatti, riprende a decorrere da quella data.
Riguardo i poteri del Prefetto nella decisione del ricorso, esso ha solo la facoltà di eliminare l’accertamento compiuto o di ritenerlo valido, confermandone contenuto e forma ed applicando la corrispondente sanzione pecuniaria. Infatti, in base a tutti gli elementi disponibili (comprese le dichiarazioni del trasgressore) e alle risultanze degli accertamenti compiuti dagli organi amministrativi, il Prefetto può alternativamente decidere sul ricorso emettendo un’ordinanza-ingiunzione, se ritiene sussistere la violazione; archiviando gli atti, se l’accertamento risulta infondato anche per motivi non espressamente richiamati dal ricorrente.
Non sembra consentita al Prefetto, perciò, alcuna possibilità di riformare o modificare il contenuto dell’atto di accertamento o di applicare altra disposizione derubricando l’illecito in un altro diverso.

5. Provvedimenti del Prefetto – l’ordinanza di ingiunzione

Se il Prefetto ritiene fondato l’accertamento dell’infrazione, entro 120 giorni dalla ricezione degli atti inviati dall’ufficio accertatore emette ordinanza-ingiunzione che impone al ricorrente, entro 30 giorni dalla notificazione, il pagamento di una sanzione non inferiore al doppio del minimo edittale più le spese di accertamento e di notificazione del verbale.
L’ordinanza-ingiunzione deve essere adottata entro il termine perentorio di 120 giorni, decorrenti dal momento in cui il Prefetto ha ricevuto gli atti dall’ufficio o comando di polizia procedente.
Al fine della considerazione della tempestività di adozione dell’ordinanza-ingiunzione, al suddetto termine di 120 giorni vanno aggiunti:
–               60 giorni, entro i quali l’organo accertatore è tenuto a trasmettere gli atti al Prefetto;
–               30 giorni, entro i quali il Prefetto è tenuto a trasmettere ricorso all’organo accertatore per la necessaria istruttoria.
In pratica, l’ordinanza deve essere emessa entro 180 giorni dalla presentazione del ricorso all’organo accertatore oppure, se questo viene presentato direttamente al Prefetto, entro 210 giorni dalla presentazione. Oltre questo termine ha luogo l’automatico accoglimento del ricorso.
Nel termine non è compreso il tempo necessario alla notificazione del provvedimento.
Una volta emessa, l’ordinanza ingiunzione deve essere notificata, nel termine di 150 giorni, nelle stesse forme previste per la notificazione dei verbali di contestazione e le relative spese sono a carico del destinatario.
La notifica del provvedimento è fatta al domicilio o alla residenza indicata nel ricorso ovvero, in mancanza, a quella risultante dai pubblici registri.
L’ordinanza-ingiunzione fissa l’ammontare della sanzione con le relative spese ed invita il trasgressore e le altre persone obbligate in solido al pagamento entro 30 giorni dalla sua notifica. Se è prevista l’applicazione di sanzioni accessorie, ne fissa modalità e termini o ne conferma l’adozione già realizzata.
L’ammontare della sanzione pecuniaria è fissato discrezionalmente  dal Prefetto e può oscillare tra una somma non inferiore al doppio del minimo edittale ed il massimo edittale (cioè previsto dalla norma che riguarda l’illecito).
Alla sanzione deve essere aggiunto l’importo delle eventuali spese di accertamento e notificazione del verbale sostenute dall’organo di polizia stradale procedente nonché quelle derivanti dalla notificazione della stessa ordinanza.
Questa deve sempre contenere l’indicazione dell’autorità a cui proporre ricorso ed il termine per la relativa presentazione.
Il rigetto del ricorso estende i suoi effetti a tutti gli obbligati in solido, anche se non avevano presentato ricorso. Gli effetti dell’ordinanza ingiunzione, tuttavia, non possono essere fatti valere da un obbligato in solido nei confronti di altri obbligati cui il verbale di contestazione (da cui trae origine il ricorso) non era stato regolarmente notificato.
L’ordinanza deve essere sempre adeguatamente motivata, non essendo sufficiente, a tal fine, la mera ripetizione delle circostanze di fatto che legittimarono l’accertamento.
Con la motivazione, che deve essere sempre logica e sufficiente, si rendono evidenti le ragioni che hanno determinato il provvedimento e si consente così al suo destinatario di valutare l’opportunità o meno di continuare a opporvisi, mediante ricorso all’autorità giudiziaria. Purché rispetti questo contenuto minimo, la motivazione può fare anche riferimento alle risultanze istruttorie fornite, insieme al ricorso, dall’ufficio o dal comando da cui dipende l’accertatore ovvero, se sufficientemente motivato, può fare riferimento al contenuto stesso del verbale.
La somma dovuta deve essere versata nei 30 giorni successivi alla notificazione secondo le modalità indicate nella stessa ordinanza. A seconda della destinazione dei proventi, nella prassi amministrativa, sono individuate due diverse modalità di pagamento:
–                versamento, utilizzando il modello 23 F, presso un qualsiasi concessionario abilitato alla riscossione dei tributi, quando l’accertamento è compiuto da un organo di polizia stradale dello Stato;
–                versamento presso l’ufficio esattoriale indicato nell’ordinanza (ad esempio, quello del comune), quando l’accertamento è compiuto da organi di polizia stradale non facenti parte dell’amministrazione dello Stato (ad esempio, da appartenenti alla polizia municipale, in quanto i proventi spettano al comune).
Il pagamento della somma ingiunta non esclude la possibilità di proporre ricorso al giudice di pace, né priva il Prefetto della possibilità di intervenire successivamente per effettuare modifiche sul provvedimento emanato, anche allo scopo di rimuovere vizi o errori o di chiedere l’integrazione del pagamento erroneamente ingiunto.
Decorso il termine di 30 giorni per il ricorso al giudice di pace senza che questo sia presentato o che sia effettuato il pagamento della sanzione, l’ordinanza-ingiunzione diviene atto definitivo e costituisce titolo esecutivo per iniziare una procedura di riscossione coattiva.
Il Prefetto, su richiesta dell’interessato, avanzata contestualmente al ricorso, emettendo ordinanza-ingiunzione di pagamento, può disporre la rateizzazione mensile della somma dovuta.
La rateizzazione deve essere suffragata da una comprovata situazione economica particolarmente disagiata del ricorrente.
La rateizzazione impone al trasgressore particolare puntualità nei pagamenti mensili. Infatti, decorso inutilmente il termine di pagamento, anche per una sola rata, il trasgressore deve pagare l’intera somma residua in un’unica soluzione; questa somma viene perciò messa a ruolo e riscossa coattivamente.
Se il Prefetto ritiene che l’accertamento compiuto dagli organi di polizia stradale non sia fondato, entro 120 giorni dalla ricezione del ricorso, emette ordinanza motivata con cui archivia gli atti.
L’ordinanza di archiviazione è comunicata al ricorrente tramite l’organo di polizia stradale procedente.
Con l’archiviazione devono cessare immediatamente gli effetti delle sanzioni accessorie eventualmente applicate.
L’accoglimento del ricorso estende i suoi effetti al trasgressore e a tutti gli obbligati anche se non hanno presentato ricorso.
Estende altresì i suoi effetti a tutti gli altri eventuali obbligati in solido, anche se nei loro confronti non era stata effettuata la notificazione del verbale di contestazione.
Oltre all’ipotesi di espresso accoglimento del ricorso, con adozione da parte del Prefetto, nei termini sopraindicati, di un’ordinanza di archiviazione, il Codice della strada prevede la possibilità che l’accoglimento del ricorso derivi dalla mancata adozione di una decisione del Prefetto nei termini richiesti.
Affinché si verifichi l’effetto del silenzio-accoglimento, perciò, è irrilevante il rispetto dei termini endoprocedimentali concessi al Prefetto per trasmettere il ricorso all’organo di polizia stradale ovvero assegnati a quest’ultimo per procedere al deposito delle controdeduzioni: solo la mancata adozione del provvedimento entro il termine massimo concesso, infatti, produce l’automatico accoglimento del ricorso.
Avverso l’ordinanza-ingiunzione di pagamento, gli interessati possono proporre opposizione al Giudice di Pace del luogo ove è stata commessa la violazione, entro 30 giorni dalla sua notificazione.

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