di Dauno F.G. Trebastoni
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cons. stato
2599 – Sez. VI – 8 maggio 2001 – Pres. Giovannini Est. Chieppa – **** s.r.l. – Distillerie Oleificio (Avv.ti G. Di Gioia e G. Damiani) c. A.I.M.A. (Avv.ra G. Stato) – (annulla TAR Lazio, Sez. II ter, 6 ottobre 1999 n. 1847).
Competenza e giurisdizione – Giurisdizione amministrativa – Ripetizione di aiuti comunitari non dovuti – Controversie – Esclusione.
Esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto la ripetizione, disposta al di fuori del potere discrezionale dall’amministrazione, di somme indebitamente percepite dal privato a titolo di aiuto comunitario per campagne olearie.
La controversia spetta alla cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria[1].
f a t t o
Con il ricorso in appello in epigrafe **** s.r.l. – Distillerie Oleificio ha chiesto l’annullamento della sentenza n. 1847/99 con la quale il Tar del Lazio ha accolto il ricorso proposto avverso il provvedimento prot. n. 159 del 1-8-96, con cui il Direttore Generale Reggente dell’A.I.M.A. ha chiesto la restituzione della somma di Lire 2.938.788.493 erogata a titolo di aiuto comunitario.
L’appello viene proposto per i seguenti motivi:
1) violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90;
2) falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 898/96, che richiedono per la restituzione degli aiuti in questione la commissione di irregolarità da parte del soggetto destinatario degli aiuti, essendo invece pacifica l’estraneità della **** s.r.l. alle irregolarità relative alla provenienza non comunitaria dei semi di girasole acquistati.
si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione dell’appello.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
d i r i t t o
1. Preliminarmente deve essere affrontata la questione di giurisdizione.
Occorre precisare che oggetto della controversia è la verifica della fondatezza della pretesa dell’amministrazione diretta al recupero di una somma erogata alla ditta **** quale aiuto comunitario per la disoleazione di semi di girasole di origine comunitaria.
Ai sensi del Regolamento CEE n. 136/96 del Consiglio del 22-9-96, essendo il prezzo indicativo dei semi di colza e di girasole di origine comunitaria sensibilmente superiore al prezzo dei semi sul mercato internazionale, è stata prevista la concessione alle imprese acquirenti dei semi di origine comunitaria di un’integrazione calcolata sulla base della differenza tra il predetto prezzo indicativo e il prezzo internazionale rilevato periodicamente.
Pertanto, l’aiuto comunitario, erogato anche alla ditta **** nella campagne 1990/91 e 1991/92, costituiva il rimborso della corrispondente maggior somma spesa per l’acquisto di semi di origine comunitaria.
Il procedimento di recupero delle somme erogate alla **** s.r.l. iniziava a seguito della riscontrata provenienza extra comunitaria di semi di girasole acquistati dalla **** e per i quali era stata concessa la menzionata integrazione.
L’appellante si è difesa, rilevando la propria estraneità alle false fatturazioni poste in essere dalla impresa venditrice dei semi e evidenziando come l’unico destinatario effettivo dell’aiuto sia il produttore dei semi, e non già l’azienda estrattrice.
Il giudice di primo grado ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che, pur in presenza di un diritto soggettivo in ipotesi di ammissione a contributi erogati dalla P.a. e nascenti direttamente dalla legge, l’esercizio di un potere di controllo e di autotutela da parte dell’amministrazione si manifesta attraverso provvedimenti discrezionali, o comunque autoritativi, idonei ad affievolire i diritti soggettivi, degradandoli ad interessi legittimi.
Con l’ultima memoria la ditta appellante ha sottoposto all’attenzione del Collegio la risoluzione della questione di giurisdizione, facendo presente che in data 14-7-2000 l’A.I.M.A. ha emanato ingiunzione per la medesima somma di cui all’impugnato provvedimento (maggiorata di interessi), avverso la quale la **** s.r.l. ha proposto opposizione davanti al Tribunale Civile di Roma (indicato quale giudice competente nella stessa ingiunzione).
2. Il Collegio ritiene che la controversia appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario.
Non è in contestazione l’assenza di discrezionalità da parte dell’amministrazione in sede di concessione dell’aiuto, da erogare in presenza dei requisiti formali e sostanziali previsti dalla normativa comunitaria ed interna.
Parimenti, anche in ipotesi di ripetizione dell’aiuto già erogato (fattispecie non disciplinata dalla specifica disciplina comunitaria), la normativa interna non subordina in alcun modo la restituzione delle somme all’esercizio di un potere discrezionale, ma la vincola ai particolari presupposti di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 898/96 per l’emissione di ingiunzione di pagamento e, in via generale, alle norme in materia di indebito pagamento.
Con la nota, impugnata nel presente giudizio, l’amministrazione ha solo richiesto la restituzione della somma, essendosi poi avvalsa della procedura di ingiunzione con l’atto opposto davanti al giudice ordinario.
E’ evidente che i due giudizi, attualmente pendenti, riguardano la stessa controversia.
L’opposizione davanti al giudice ordinario è prevista proprio dall’art. 3, comma 3, della legge n. 898/96 in relazione all’ingiunzione di cui al comma 1 del medesimo articolo, che riguarda sia la restituzione dell’aiuto indebitamente percepito, sia l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria.
Potrebbe sostenersi che il richiamo di cui al citato terzo comma alla legge n. 689/1981 vale solo per l’opposizione di ingiunzione relativa alla sanzione amministrativa, e non anche per quella comprendente anche il recupero dell’indebito.
Anche ammettendo ciò, deve essere verificato se la situazione soggettiva del destinatario di un atto di recupero di aiuto indebitamente percepito (secondo la P.a.) sia di interesse legittimo o di diritto soggettivo.
Infatti, la normativa di cui alla l. 24 novembre 1981 n. 689, in tema di opposizione ad ordinanza – ingiunzione, si applica esclusivamente nei casi in cui l’ingiunzione stessa abbia ad oggetto il pagamento della sanzione pecuniaria per una infrazione amministrativa. Ne consegue che l’opposizione all’ingiunzione emessa dall’A.I.M.A. esclusivamente per la ripetizione di contributi comunitari indebitamente riscossi dall’ingiunto, senza irrogazione di pene pecuniarie, con ricorso alla procedura di cui al r.d. 14 aprile 1920 n. 639 (come avvenuto nel caso di specie), deve essere proposta non secondo le norme della citata legge n. 689 del 1981, bensì al giudice competente per valore, da individuarsi secondo le norme ordinarie (cfr., Cassazione civile sez. I, 23 luglio 1992 n. 8903, che ha comunque affermato la giurisdizione del giudice ordinario per una controversia analoga a quella in esame).
Si osserva, inoltre, che la pretesa in questione inerisce ad un rapporto obbligatorio tra impresa ed amministrazione, direttamente costituito dalle menzionate norme comunitarie ed interne di recepimento, nel quale la P.a. non esercita alcun potere di tipo discrezionale o comunque idoneo a degradare la posizione del privato.
A monte della pretesa creditoria non vi è infatti alcun atto o determinazione amministrativa, in quanto la semplice richiesta dell’amministrazione, impugnata nel presente giudizio, non costituisce certo atto amministrativo coercitivo idoneo a diventare definitivo e a degradare ad interesse legittimo il diritto del privato.
Una diversa interpretazione condurrebbe all’irragionevole conclusione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di restituzione dell’aiuto in questione e di quella del giudice ordinario per la sanzione, pur essendo tali atti fondati su unico presupposto (cfr. Cass. Civ. I, n. 7448/97 che afferma proprio la necessaria unificazione processuale delle due opposizioni).
In conclusione, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla controversia in esame, che spetta alla giurisdizione del giudice ordinario; conseguentemente la sentenza impugnata va annullata senza rinvio.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda proposta in primo grado ed annulla senza rinvio l’impugnata sentenza. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 6-2-2001 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Giorgio Giovannini Presidente
Sergio Santoro Consigliere
Paolo Numerico Consigliere
Giuseppe Minicone Consigliere
Roberto Chieppa Consigliere Est.
Il Presidente
L’Estensore Il Segretario
Depositata l’8 maggio 2001.
ripetizione di aiuti comunitari
e riscossione privilegiata.
La sentenza in esame presenta profili di interesse per la rilevanza di un aspetto frequente nell’esame del modo con cui le pubbliche Amministrazioni esercitano le potestà ad esse attribuite dalla legge, e cioè il fatto che non sempre l’agire nella doverosa realizzazione dei fini pubblici previsti consente di erigersi su di un piano di supremazia caratterizzato dalla autoritarietà delle proprie esternazioni, anche quando è la legge stessa che, pur in presenza di situazioni dal carattere civilistico, permette di avvalersi di mezzi privilegiati di soddisfacimento delle proprie ragioni.
In particolare, si ci occuperà delle norme, tuttora vigenti, contenute nel R.D. 14 aprile 1910 n. 639 (T.U. delle disposizioni di legge relative alla procedura coattiva per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici), che consentono alle pubbliche Amministrazioni di avvalersi di strumenti privilegiati di riscossione coattiva che, anziché realizzarsi mediante procedure giurisdizionali, si fondano su atti delle Amministrazioni stesse. Un dato su cui si soffermerà l’attenzione è che tale anomalia non determina, come accade di frequente quando un’Amministrazione si pone rispetto al privato su di un piano non paritario, un mutamento della giurisdizione competente; nella materia in esame questa rimane, per espressa previsione di legge, quella del giudice civile. È per tale motivo che si può anticipare di condividere le conclusioni della sentenza, che dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, pur con delle precisazioni relative alle caratteristiche della “nota” impugnata, che avrebbero già potuto determinare in primo grado l’inammissibilità del ricorso, per difetto di provvedimento impugnabile.
Nel caso di specie, il giudizio di primo grado riguardava la nota n. 159 dell’01.08.96, a firma del Direttore Generale Reggente dell’A.I.M.A. (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo), con cui alla ditta **** s.r.l. era stata chiesta la restituzione della somma di £. 2.938.788.493, erogata a titolo di aiuto comunitario per la disoleazione di semi di girasole nel presupposto che si trattasse di semi di origine comunitaria.
Ai sensi del Regolamento CEE n. 136/96 del Consiglio del 22.09.96, essendo il prezzo indicativo dei semi di colza e di girasole di origine comunitaria sensibilmente superiore al prezzo dei semi sul mercato internazionale, era stata prevista la concessione alle imprese acquirenti dei semi di origine comunitaria di un’integrazione, calcolata sulla base della differenza tra il predetto prezzo indicativo e il prezzo internazionale rilevato periodicamente. Pertanto, l’aiuto comunitario, erogato anche alla ditta **** nelle campagne 1990/91 e 1991/92, costituiva il rimborso della corrispondente maggior somma spesa per l’acquisto di semi di origine comunitaria.
Il procedimento di recupero delle somme erogate alla **** s.r.l. iniziava a seguito della riscontrata provenienza extra comunitaria, da parte della Guardia di Finanza, dei semi di girasole acquistati dalla ****, e per i quali era stata concessa la menzionata integrazione.
Sulla vicenda veniva avviata, nei confronti dell’amministratore della società, una indagine penale, poi archiviata dal Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale di Ravenna in ragione dell’assenza di elementi di ordine soggettivo che potessero ragionevolmente far presumere che l’indagato fosse a conoscenza della diversa provenienza della merce acquistata.
Il TAR Lazio, adìto per l’annullamento della nota n. 159 dell’01.08.96 con la quale l’A.I.M.A. aveva richiesto alla Ditta **** la restituzione della somma di lire 2.938.788, con sentenza di merito n. 1847 depositata il 6 ottobre 1999 rigettava il ricorso n. 14.164 del 1996 proposto dalla Ditta ****, dando atto che la richiesta dell’A.I.M.A. era “incontestabilmente fondata su idonea e adeguata documentazione probatoria e compiuta istruttoria da cui risulta la mancanza del presupposto essenziale per l’erogazione del contributo stesso, cioè l’origine comunitaria dell’olio in questione, che ha natura extracomunitaria“.
Il Consiglio di Stato, adìto ex art. 33 l. 1034/71, con ordinanza n. 3027 del 16 giugno 2000 respingeva l’istanza di sospensione dell’esecutività della citata sentenza del Tar Lazio n. 1847/99.
Preso atto di tali vicende processuali, e nella convinzione che la nota a suo tempo impugnata non fosse un vero e proprio provvedimento impugnabile, ma una semplice richiesta di somme dal contenuto non lesivo, e con la quale la ditta veniva messa al corrente di quanto rappresentato dalla Guardia di Finanza, l’A.I.M.A. (nel frattempo posta in liquidazione), in data 14.07.2000 emetteva nei confronti della Ditta, ai sensi dell’art. 2 del R.D. 639/1910, una c.d. ingiunzione fiscale, con la quale ingiungeva appunto di versare all’A.I.M.A. in liquidazione, entro 30 giorni dalla data di notifica, la somma di £. 2.938.788.493, oltre gli interessi legali maturati dalla data di erogazione del contributo a quella data, quantificati in £. 1.609.452.335, per un totale di Lire 4.548.240.828.
Nelle premesse del provvedimento di ingiunzione, l’A.I.M.A., nel rilevare che in ogni caso l’archiviazione era stata disposta per motivi diversi dalla insussistenza del fatto, e che il provvedimento penale di archiviazione, nonché la stessa sentenza del TAR, avevano dato atto che il prodotto era incontestabilmente di provenienza extracomunitaria, precisava che, indipendentemente dai rilievi penali del fatto, già esclusi per la ditta **** s.r.l., le disposizioni comunitarie di settore prevedevano comunque che l’aiuto fosse da concedere esclusivamente per la trasformazione di partite di seme di girasole comunitario sano, leale e mercantile, e che l’eventuale buona fede della Ditta **** potesse avere una autonoma rilevanza soltanto ai fini di una azione di rivalsa della Ditta stessa nei confronti del fornitore del prodotto. Come conseguenza, il provvedimento dell’A.I.M.A. affermava la necessità di porre in essere tutte le procedure che garantissero il recupero delle somme erogate, anche alla luce dell’intervenuta sentenza del Tar Lazio, immediatamente esecutiva.
Nel provvedimento si specificava inoltre che avverso di esso era ammesso ricorso, nel termine di termine di 30 giorni dalla sua notifica, al Tribunale Civile di Roma.
Dinanzi al Tar, in sostanza, la ditta **** aveva impugnato la citata “nota” AIMA del 1996, facendo valere un proprio presunto interesse legittimo a fronte dello scorretto uso di un potere discrezionale dell’Amministrazione, di cui, implicitamente, si affermava l’esistenza; lamentando, così come poi in appello, la falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 898/96, che richiedono per la restituzione degli aiuti in questione la commissione di irregolarità da parte del soggetto destinatario degli aiuti, mentre invece la ditta **** si dichiarava estranea alle irregolarità relative alla provenienza non comunitaria dei semi di girasole acquistati, affermando la propria estraneità alle false fatturazioni poste in essere dalla impresa venditrice dei semi, ed evidenziando come l’unico destinatario effettivo dell’aiuto fosse il produttore dei semi, e non già l’azienda estrattrice.
Il Tar aveva affermato la propria giurisdizione, rilevando che, pur in presenza di un diritto soggettivo in ipotesi di ammissione a contributi erogati dalla P.A. e nascenti direttamente dalla legge, l’esercizio di un potere di controllo e di autotutela da parte dell’amministrazione si manifesti attraverso provvedimenti discrezionali, o comunque autoritativi, idonei ad affievolire i diritti soggettivi, degradandoli (!) ad interessi legittimi.
Con la sentenza in esame, il Consiglio di Stato precisa come non sia in contestazione l’assenza di discrezionalità da parte dell’amministrazione in sede di concessione dell’aiuto, da erogare in presenza dei requisiti formali e sostanziali previsti dalla normativa comunitaria ed interna, e che, analogamente, anche in ipotesi di ripetizione dell’aiuto già erogato (fattispecie non disciplinata dalla specifica disciplina comunitaria), la normativa interna non subordina in alcun modo la restituzione delle somme all’esercizio di un potere discrezionale, ma la vincola ai particolari presupposti di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 898/96 per l’emissione di ingiunzione di pagamento e, in via generale, alle norme in materia di indebito pagamento.
Il giudice d’appello rileva però un dato che risulterà fondamentale nel prosieguo della presente trattazione, e cioè che con la “nota”, impugnata in primo grado, l’amministrazione avesse “solo” richiesto la restituzione della somma, essendosi poi avvalsa della procedura di ingiunzione con l’atto opposto davanti al giudice ordinario, concludendo che “i due giudizi, attualmente pendenti, riguardano la stessa controversia”.
Nell’esaminare le norme della l. 898/86, il collegio d’appello ricorda che l’opposizione davanti al giudice ordinario è prevista proprio dall’art. 3, comma 3, in relazione all’ingiunzione di cui al comma 1 del medesimo articolo, che riguarda sia la restituzione dell’aiuto indebitamente percepito, sia l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria.
I giudici si mostrano consapevoli del fatto che potrebbe sostenersi (come in questa sede si vuole in effetti sostenere) che il richiamo di cui al citato terzo comma alla legge n. 689/1981 vale solo per l’opposizione di ingiunzione relativa alla sanzione amministrativa, e non anche per quella comprendente anche il recupero dell’indebito; tuttavia, secondo il collegio “anche ammettendo ciò, deve essere verificato se la situazione soggettiva del destinatario di un atto di recupero di aiuto indebitamente percepito (secondo la P.a.) sia di interesse legittimo o di diritto soggettivo”.
Infatti, come gli stessi giudici precisano, “la normativa di cui alla l. 24 novembre 1981 n. 689, in tema di opposizione ad ordinanza – ingiunzione, si applica esclusivamente nei casi in cui l’ingiunzione stessa abbia ad oggetto il pagamento della sanzione pecuniaria per una infrazione amministrativa. Ne consegue che l’opposizione all’ingiunzione emessa dall’A.I.M.A. esclusivamente per la ripetizione di contributi comunitari indebitamente riscossi dall’ingiunto, senza irrogazione di pene pecuniarie, con ricorso alla procedura di cui al r.d. 14 aprile 1920 n. 639 (come avvenuto nel caso di specie), deve essere proposta non secondo le norme della citata legge n. 689 del 1981, bensì al giudice competente per valore, da individuarsi secondo le norme ordinarie (cfr., Cassazione civile sez. I, 23 luglio 1992 n. 8903, che ha comunque affermato la giurisdizione del giudice ordinario per una controversia analoga a quella in esame)”.
All’annullamento senza rinvio della sentenza di primo grado, conseguente alla dichiarazione di difetto di giurisdizione, i giudici pervengono dopo aver osservato che “a monte della pretesa creditoria non vi è infatti alcun atto o determinazione amministrativa, in quanto la semplice richiesta dell’amministrazione, impugnata nel presente giudizio, non costituisce certo atto amministrativo coercitivo idoneo a diventare definitivo e a degradare ad interesse legittimo il diritto del privato”, e che “una diversa interpretazione condurrebbe all’irragionevole conclusione della sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di restituzione dell’aiuto in questione e di quella del giudice ordinario per la sanzione, pur essendo tali atti fondati su unico presupposto (cfr. Cass. Civ. I, n. 7448/97 che afferma proprio la necessaria unificazione processuale delle due opposizioni)”.
Diventa a questo punto necessario esaminare più analiticamente la legge 23.12.86 n. 898 (recante, tra l’altro, “sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo”), per meglio evidenziare i problemi sottesi alla sentenza in oggetto.
L’art. 2 della legge dispone che:
ove il fatto non configuri il più grave reato previsto dall’articolo 640-bis del codice penale (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni comunitarie), chiunque, mediante l’esposizione di dati o notizie falsi, consegue indebitamente, per sé o per altri, aiuti, premi, indennità, restituzioni, contributi o altre erogazioni a carico totale o parziale del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni;
quando la somma indebitamente percepita è pari od inferiore a £. 7.745.000 si applica soltanto la sanzione amministrativa prevista all’art. 3;
con la sentenza il giudice (penale) determina altresì la somma indebitamente percepita e condanna il colpevole alla restituzione di essa all’amministrazione che l’ha erogata.
L’art. 3 prevede inoltre che:
Indipendentemente dalla sanzione penale, per il fatto indicato nei commi 1 e 2 dell’articolo 2 il percettore è tenuto in ogni caso alla restituzione dell’indebito e, soltanto quando lo stesso indebito sia superiore a lire centomila, al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, pari all’importo indebitamente percepito.
L’amministrazione competente determina le somme dovute ed emette ingiunzione di pagamento della somma stessa.
L’irrogazione della sanzione amministrativa non resta sospesa nel caso che per il fatto sia promosso procedimento penale.
Qualora sia proposta opposizione all’ingiunzione (dinanzi all’ex pretore), il giudice sospende il giudizio di opposizione e può sospendere l’esecutività dell’ingiunzione, a norma dell’ultimo comma dell’articolo 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689.
In ogni caso, fino all’avvenuto pagamento resta sospesa la corresponsione di qualsiasi aiuto, premio, indennità, restituzione, contributo o altra erogazione richiesti dal debitore e da percepire dalla stessa amministrazione che ha emesso l’ingiunzione, per qualunque importo e anche per periodi temporali successivi a quello cui si riferisce l’infrazione.
Il versamento deve avvenire entro il termine di novanta giorni dalla ricezione dell’ingiunzione.
Dalle disposizioni richiamate si evince che quella norma dell’art. 3, secondo cui avverso l’ingiunzione emessa dall’Amministrazione può essere proposta opposizione “a norma dell’ultimo comma dell’articolo 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689”, in realtà è riferibile solo all’ingiunzione relativa all’eventuale sanzione, comminata al soggetto che abbia percepito indebitamente somme superiori a £. 100.000, e nella stessa misura della somma percepita.
Tale conclusione è infatti avvalorata da una serie di indici normativi, primo fra tutti il fatto che l’art. 22 della l. 689/81, relativo appunto alla “opposizione all’ordinanza-ingiunzione”, precisa che contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca, gli interessati possono proporre opposizione, entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione individuato a norma dell’articolo 22-bis, il quale, pur prevedendo in via generale che l’opposizione si propone davanti al giudice di pace, disciplina poi la competenza anche per materia o per valore.
Pertanto, la norma richiamata dall’art. 3 della l. 898/86 disciplina (solo) le conseguenze legate alla “violazione” di precetti, a cui la legge ricollega l’applicazione di sanzioni. Per quanto riguarda le somme indebitamente percepite, invece, alla cui entità è poi legata la stessa sanzione, lo stesso art. 3 fa implicitamente salve le procedure previste da altre disposizioni normative per il recupero dell’indebito e per l’eventuale tutela giudiziaria.
Infatti, lo stesso art. 4 della l. 898/86 fa riferimento solo all’accertamento delle violazioni amministrative previste negli articoli 2 e 3 e all’irrogazione delle relative sanzioni, per le quali prevede l’applicazione del capo I della l. 689/1981, e, a dimostrazione del fatto che quelle disposizioni non disciplinano le modalità di recupero dell’indebito, precisa che l’ordinanza-ingiunzione (quella prevista all’art. 3) è emessa non dall’Amministrazione che abbia erogato le somme indebitamente percepite, bensì dal Ministro competente, o che esercita la vigilanza sull’amministrazione competente ovvero da un funzionario da lui delegato.
E anche nella prassi, sia dell’ex A.I.M.A.[2] che di altre Amministrazioni, si riscontrano due distinte procedure, una, da parte dell’Amministrazione che ha erogato le somme, finalizzata al recupero dell’indebito, e l’altra, da parte del Ministero competente o che esercita la vigilanza, solo per l’applicazione della sanzione.
In realtà tale duplicazione di procedure, legata alla previsione di legge, ha delle conseguenze pregiudizievoli e per certi versi anche irrazionali per la compiuta tutela delle ragioni dell’Amministrazione interessata, per la semplice ragione che l’opposizione ex art. 22 l. 689/81 avverso l’ordinanza ingiunzione che abbia applicato una sanzione deve essere proposta dinanzi al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione, la quale può concretizzarsi, come spesso accade, nella commissione di illeciti in una qualsiasi parte d’Italia, come ad esempio era stato ipotizzato nella fattispecie in esame con riferimento al luogo in cui la ditta che aveva percepito le somme svolgeva la propria attività.
Per quanto riguarda il recupero dell’indebito vero e proprio, invece, c’è da dire che l’Amministrazione ha la possibilità di seguire due strade diverse. Essa può infatti adìre le vie giurisdizionali ordinarie per far valere il proprio credito, notificando un comune atto di citazione, per il quale varranno le regole ordinarie di cui al codice di procedura civile. Infatti, come osservato dalla stessa sentenza in esame, “la pretesa in questione i****sce ad un rapporto obbligatorio tra impresa ed amministrazione, direttamente costituito dalle menzionate norme comunitarie ed interne di recepimento, nel quale la P.a. non esercita alcun potere di tipo discrezionale o comunque idoneo a degradare la posizione del privato”.
Oppure, invece, è più facile che l’Amministrazione scelga di avvalersi della procedura prevista dall’art. 2 del citato R.D. 639/1910, secondo cui “il procedimento di coazione comincia con la ingiunzione, la quale consiste nell’ordine, emesso dal competente ufficio dell’ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta”.
Come specificato dal successivo art. 3, “entro trenta giorni dalla notificazione della ingiunzione, il debitore può contro di questa produrre ricorso od opposizione avanti il conciliatore o il pretore, o il tribunale del luogo, in cui ha sede l’ufficio emittente, secondo la rispettiva competenza, a norma del Codice di procedura civile”.
Quindi si ha che, da una parte, della sanzione conoscerà il giudice che sarà casualmente competente a secondo di dove sia stata realizzata la violazione, mentre dell’azione finalizzata al recupero conoscerà invece il giudice del luogo in cui ha sede l’Amministrazione, che nel caso in cui questa sia un’Amministrazione centrale, come nella fattispecie in esame, sarà sempre il Tribunale di Roma.
La conseguenza più immediata di tale previsione è, quanto meno, l’eventualità, peraltro di frequente verificazione, di giudizi dall’esito opposto o diverso, e, in ogni caso di una visione del fatto frantumata e parziale; oltretutto molte volte succede che i soggetti ai quali debba essere applicata una sanzione per il medesimo fatto siano più o meno numerosi, con l’ulteriore complicazione che, laddove le violazioni siano state realizzate in luoghi diversi, vi saranno altrettanti giudici competenti a conoscere delle relative sanzioni. Tutto ciò, naturalmente, rende quanto meno improbabile che in ognuna di queste sedi giudiziarie si realizzi una difesa adeguata delle ragioni dell’Amministrazione, sia a causa delle difficoltà che l’Amministrazione che ha erogato le somme inevitabilmente incontra nel fornire al Ministero sanzionatore tutti gli elementi di valutazione relativi ai singoli casi, e sia per la necessità, raramente soddisfabile compiutamente, di un costante ed efficace coordinamento tra l’Amministrazione che deve procedere al recupero dell’indebito e Ministero vigilante, unico legittimato passivo nei giudizi intentati avverso i provvedimenti irrogativi delle sanzioni.
La peculiarità della situazione che ha poi determinato la pronuncia del Consiglio di Stato, dichiarativa del difetto di giurisdizione, è data dalla circostanza, correttamente rilevata in appello, che con la “nota”, impugnata in primo grado, l’Amministrazione si fosse limitata a chiedere semplicemente la restituzione della somma, determinandosi poi, quattro anni più tardi, ad avvalersi della procedura di ingiunzione, con l’atto opposto davanti al giudice ordinario, la cui competenza era stata peraltro già stata indicata nel medesimo atto[3].
In sostanza, sembra possibile argomentare diversamente le conclusioni alle quali i giudici d’appello sono comunque giunti, rilevando che i giudici di primo grado avrebbero dovuto dichiarare il proprio difetto di giurisdizione in base a due semplici rilievi:
da una parte, il dato fondamentale, stranamente non rilevato dai giudici, neppure da quelli di secondo grado, è che è la stessa legge, e cioè il R.D. 639/1910, a stabilire, all’art. 3, che il giudice competente a conoscere delle opposizioni avverso le ingiunzioni emesse da un’Amministrazione statale o da un altro ente pubblico, da proporre entro trenta giorni dalla notificazione dell’ingiunzione stessa, è “il conciliatore o il pretore, o il tribunale del luogo, in cui ha sede l’ufficio emittente, secondo la rispettiva competenza, a norma del Codice di procedura civile”;
che nella fattispecie non era ravvisabile un provvedimento espressione di potestà autoritativa, lesivo di interessi legittimi, per la semplice ragione che se quella “richiesta di restituzione” fosse rimasta inevasa, come in effetti accadde, l’A.I.M.A. non avrebbe mai potuto, ad esempio, iscrivere a ruolo le somme dovute, utilizzando quella richiesta come titolo esecutivo. Circostanza, questa, di cui l’A.I.M.A. stessa, sia prima che dopo quella richiesta, si mostrò perfettamente consapevole, tanto è vero che all’emissione dell’ingiunzione procedette solo dopo quattro anni dalla richiesta del 1998, e che in quest’ultima, non a caso, si era espressamente riservata “ogni altra eventuale azione a tutela degli interessi dell’Unione Europea e della scrivente Azienda”. Quindi quella richiesta poteva, tutt’al più, essere considerata una comunicazione di avvio del procedimento, nell’ambito del quale la ditta avrebbe potuto interloquire.
Probabilmente era comunque opportuna la precisazione, contenuta nella sentenza d’appello, secondo la quale, anche ammettendo che il richiamo contenuto nella l. 898/86 alla normativa di cui alla l. 689/81 riguardi solo l’opposizione ad ingiunzione relativa alla sanzione amministrativa, e non anche per quella concernente il recupero dell’indebito, tuttavia debba comunque “essere verificato se la situazione soggettiva del destinatario di un atto di recupero di aiuto indebitamente percepito (…) sia di interesse legittimo o di diritto soggettivo”; ma tale verifica avrebbe dovuto essere finalizzata non tanto alla individuazione ex novo della giurisdizione competente, in relazione alla situazione giuridica che nel caso veniva in rilievo in base alla causa petendi, quanto piuttosto, una volta preso atto che la giurisdizione competente era già stata indicata in sede normativa, ad escludere che potesse trattarsi di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, il quale potrebbe così conoscere sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi. Tale conclusione, infatti, concreterebbe un contrasto fra l’art. 3 del citato R.D. e l’art. 103 Cost., il quale dispone che (solo) “il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.
Vale a dire che mentre “la competenza del giudice ordinario può essere sostituita da quella del giudice amministrativo solo per i diritti soggettivi, purchè rimanga salvo che in linea di principio questi sono attribuiti all’autorità giudiziaria”, “gli interessi legittimi sono invece riservati alla competenza giurisdizionale del Consiglio di Stato, che ne è il <<giudice naturale precostituito per legge>> cfr. art. 25 Cost.; rispetto ad essi il giudice amministrativo e quello ordinario non sono fungibili”[4].
In definitiva, in materia di aiuti comunitari indebitamente percepiti, per il recupero dei quali l’Amministrazione interessata emani apposita ingiunzione ex R.D. 639/1910, la competenza a decidere sulle relative opposizioni è del giudice ordinario non tanto perché si tratti dell’applicazione tout court dei normali criteri di riparto delle giurisdizioni in base a causa petendi e petitum sostanziale, quanto perché esiste una specifica norma di legge che tale giurisdizione individua, e proprio nel presupposto che le situazioni giuridiche in discussione siano esclusivamente diritti soggettivi. Naturalmente tale affermazione, per poter essere considerata di carattere generale per quanto riguarda la norma nel complesso delle fattispecie a cui può essere ritenuta applicabile, deve essere riferita anche a fattispecie diverse da quella in esame, e cioè a crediti di qualsiasi natura.
Ed infatti, il provvedimento (in senso lato) previsto e disciplinato dall’art. 2 del R.D. 639/1910 non è fonte di autonomi poteri, bensì solo uno strumento privilegiato di riscossione, oltretutto notificato, nella forma delle citazioni, da un ufficiale giudiziario[5].
E d’altra parte, lo speciale procedimento ingiunzionale disciplinato dal R.D. 639/1910 è comunemente ritenuto applicabile “non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della Pubblica Amministrazione”[6]; il presupposto fondamentale richiesto è però “che il credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare la somma dovuta sia certo, liquido ed esigibile, senza alcun potere di determinazione unilaterale dell’amministrazione, dovendo la sussistenza del credito, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, e riconoscendosi all’amministrazione un mero potere di accertamento dei detti elementi ai fini della formazione del titolo esecutivo”[7] (si trattava di ingiunzione del Ministero delle finanze).
Pertanto, in materia di aiuti comunitari indebitamente percepiti, si trova affermato che “può esser ingiunta dal Ministro dell’agricoltura e foreste, Presidente dell’Aima, la restituzione dell’indebito oggettivo “ob causam finitam”, essendo implicita la decadenza dal beneficio concessogli sì che il debito, certo e liquido, è divenuto esigibile”[8].
La garanzia per il soggetto destinatario dell’ingiunzione è data dal fatto che le ingiunzioni, nel rispetto delle evoluzioni normative registrate, devono essere comunque motivate, sebbene anche per esse valga la regola che possono essere motivate per relationem, “purché il riferimento avvenga ad atti noti o portati a conoscenza dell’ingiunto e la motivazione ponga il contribuente nella condizione di conoscere, con la dovuta precisione, la causale e l’ammontare dell’imposta dovuta” (anche in questo caso si trattava di ingiunzione emessa dal Ministero delle Finanze)[9].
Una caratteristica fondamentale della c.d. “ingiunzione fiscale” è che essa cumula in sé le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto, e proprio per tale inscindibile cumulo “non può essere scissa e distinta in un titolo esecutivo e in un atto di precetto, ciascuno di essi regolato dalle norme del codice di procedura civile che lo riguardano, sicché alla stessa non può essere riferito ed applicato l’art. 481 cod. proc. civ., sulla cessazione dell’efficacia del precetto per il decorso del termine di 90 giorni dalla sua notifica senza che sia stata iniziata l’esecuzione. Ne consegue che l’opposizione proposta per un siffatto motivo deve essere qualificata non come opposizione agli atti esecutivi, soggetta al termine perentorio di cui all’art. 617 cod. proc. civ., bensì come opposizione alla esecuzione, in quanto tendente a far dichiarare la cessazione della efficacia esecutiva dell’ingiunzione fiscale e non a dedurre la semplice irregolarità formale” (un altro caso di ingiunzione del Ministero delle Finanze)[10].
La posizione di privilegio che la norma di legge consente all’Amministrazione di assumere già nel momento in cui essa può, in difetto di opposizione, far valere l’ingiunzione come titolo esecutivo, continua poi anche in sede processuale; infatti, “l’opposizione all’ingiunzione fiscale si differenzia dall’opposizione ex art. 645 cod. proc. civ., integrando una domanda diretta all’accertamento dell’illegittimità della pretesa fatta valere con l’ingiunzione stessa, rispetto alla quale l’opponente assume la veste di attore, e con la quale si apre un ordinario giudizio di cognizione, in cui l’opposto può proporre domande riconvenzionali. Queste sono ammissibili anche se dipendenti da un titolo diverso da quello posto a fondamento della domanda principale, sempre che sussista un collegamento obiettivo delle pretese che, in base all’apprezzamento discrezionale del giudice di merito, implichi l’opportunità della trattazione e decisione simultanea”[11] (nella specie, la S.C., alla stregua di tale principio, ha giudicato corretta la decisione della Corte di merito che aveva ritenuto ammissibile la domanda riconvenzionale – formulata dall’Amministrazione finanziaria nel giudizio di opposizione ad un’ingiunzione di pagamento dalla stessa emessa per il recupero di una somma a titolo di pagamento canoni per la concessione di una spiaggia lacustre – volta ad ottenere sia il rilascio del bene, sia un congruo indennizzo a titolo risarcitorio o per indebito arricchimento.)
Il limite individuato anche in giurisprudenza attiene, semmai, al fatto che il citato speciale procedimento ingiunzionale “non è utilizzabile quando si faccia valere una pretesa al risarcimento dei danni derivanti da fatto illecito, poiché il credito è privo dei requisiti della certezza, della liquidità e dell’esigibilità, con la conseguenza che sia la causa giuridica sia la prova della sussistenza e dell’ammontare del credito stesso restano comunque a carico della P.A. e correlativamente vanno apprezzate dall’autorità giudiziaria”[12].
Per ritornare, conclusivamente, sul profilo relativo alla giurisdizione del giudice ordinario, che si giustifica di qualsiasi natura sia il credito che l’Amministrazione intenda far valere, sembra sufficiente ricordare che, oltre per i crediti di natura privatistica, per i quali non v’è certo alcun dubbio circa l’esistenza di diritti soggettivi, anche per quanto riguarda i crediti di natura tributaria per la giurisprudenza unanime e la maggioranza della dottrina il contribuente ha un vero e proprio diritto soggettivo, e non un mero interesse legittimo, ad una corretta determinazione dell’imposta.
In altri termini, di fronte ad un provvedimento impositivo, in cui l’Amministrazione è priva di poteri discrezionali dal punto di vista della determinazione della prestazione, “il contribuente è nella posizione di qualsiasi altro debitore, che rivendica un diritto soggettivo a non pagare più di quanto sia dovuto, in base alla corretta interpretazione della legge e valutazione dei fatti”[13].
E d’altra parte, la stessa giurisdizione tributaria è prevista (solo) per le imposte ed i tipi di atti specificamente previsti, essendo implicitamente fatta salva, in tutti gli altri casi, la giurisdizione ordinaria. A dimostrazione del fatto che tale modalità di attribuzione della giurisdizione alle commissioni tributarie non preclude la competenza di altri organi giurisdizionali, per i casi non contemplati, può essere utile richiamare la stessa l. 27 luglio 2000 n. 212 (c.d. statuto del contribuente), la quale ha previsto, all’art. 7, comma 4, che “la natura tributaria dell’atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa, quando ne ricorrano i presupposti”.
Dauno F.G. Trebastoni
Note:
[1] La sentenza è pubblicata in Foro amm., 2001, 1229.
[2] Come è noto, l’A.I.M.A. è stata soppressa e posta in liquidazione dal D. Lgs.vo 27 maggio 1999 n. 165, e contestualmente sostituita dall’A.G.E.A., Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, ente di diritto pubblico non economico.
[3] Di tale atto, è da notare incidentalmente, l’autore era lo scrivente, nella veste di Dirigente dell’Ufficio legale A.I.M.A.
[4] Così cannada-bartoli, La tutela giudiziaria del cittadino verso la pubblica amministrazione, Milano, 1964, 29-30.
[5] È da ricordare che l’originaria previsione, contenuta nell’art. 2, secondo cui l’ingiunzione doveva essere vidimata e resa esecutoria dal pretore nella cui giurisdizione risiede l’ufficio che la emette, qualunque fosse la somma dovuta, è stata abrogata dall’art. 229 del D. Lgs.vo 19 febbraio 1998 n. 51. Lo stesso articolo ha inoltre coerentemente disposto che gli atti sono esecutivi di diritto, accentuando quindi, anche laddove si tratti un mero recupero di crediti, la posizione di privilegio dell’Amministrazione rispetto ad un privato qualsiasi, che deve invece rivolgersi al giudice. Come previsto dall’art. 3 del R.D., il giudice adìto “ha facoltà di sospendere il procedimento coattivo. Il provvedimento di sospensione può essere dato dal conciliatore, pretore o presidente con semplice decreto in calce al ricorso”. Per i giudizi di opposizione avverso le ingiunzioni applicative di sanzioni, invece, l’art. 3 della l. 898/86 prevede che il giudice, nel caso in cui sia pendente giudizio penale, “sospende il giudizio di opposizione e può sospendere l’esecutività dell’ingiunzione, a norma dell’ultimo comma dell’articolo 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689”.
[6] Cfr. Cass. Sez. I, 15 giugno 2000 n. 8162.
[7] Cfr. Cass. Sez. I, 15 giugno 2002 n. 8162, cit.
[8] Così Cass. Sez. III, 22 gennaio 1998 n. 604. Profili di anomalia presenta Cass. Sez. I, 21 ottobre 1994 n. 8647, in Foro it. 1995, I, 155, in altro caso di ingiunzione emessa dall’A.I.M.A.: “quando l’ordinamento preveda, rispetto ad un atto amministrativo emesso dalla stessa autorità, un diverso giudice competente per l’opposizione, a seconda del tipo di provvedimento adottato, l’individuazione del giudice competente deve essere operata sulla base del dato certo della qualificazione risultante dallo stesso provvedimento impugnato, perché la questione sulla qualificazione giuridica del tipo di provvedimento adottato dalla P.A., dalla quale dipende la verifica della conformità all’ordinamento della forma procedimentale prescelta, costituisce un “posterius” rispetto all’individuazione del giudice competente per l’impugnazione dello stesso. Pertanto, la competenza sull’opposizione ad un’ingiunzione fiscale di pagamento, in favore dell’A.I.M.A., delle somme dovute a titolo di risarcimento dei danni per l’indebita percezione di aiuti comunitari, per la quale l’Amministrazione può alternativamente ricorrere alla procedura di cui all’art. 2 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639, in cui il provvedimento può essere opposto dinnanzi al giudice dei diritti secondo le ordinarie regole della competenza per valore, od alla procedura di cui alla legge 23 dicembre 1986 n. 898, in cui è prevista l’opposizione dinnanzi al pretore, ai sensi della legge 24 novembre 1981 n. 689, deve essere determinata sulla base della qualificazione assegnata al provvedimento dall’autorità amministrativa che lo ha emesso e non della qualificazione che al provvedimento medesimo il giudice adito dall’opponente ritenga di attribuire”.
[9] Cfr. Cass. Sez. I, 11 ottobre 1994 n. 8294, in Giust. Civ. 1995, I, 1590.
[10] Così Cass. Sez. III, 23 gennaio 1985 n. 290, in Riv. Leg. Fiscale, 1985, 1387.
[11] Cfr. Cass. sez. I, 16 novembre 2000 n. 14861.
[12] Cfr. Cass. Sez. I, 10 giugno 1994 n. 5658.
[13] In questi termini lupi, Diritto tributario, VII ed., Milano, 2000, 66, e, in nota 26, la giurisprudenza ivi citata.
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