Segnalazione dell’Antitrust fra armonizzazione massima e solidarietà sociale

Segnalazione antitrust e raccomandazione UE

La Segnalazione dell’Antitrust del 28 maggio 2020 che ha accertato un presunto contrasto fra la disciplina dell’art. 88 bis della legge n. 27 del 30 aprile 2020 e la disciplina comunitaria dell’art. 12 della Direttiva UE n. 2015/2302, a seguito della Raccomandazione della Commissione UE del 13 maggio 2020, fonda il suo presupposto sul fatto che l’art. 88 bis sembra porsi in contrasto con l’esigenza di armonizzazione massima voluta dal legislatore europeo nella misura in cui priva il consumatore del diritto di ottenere il rimborso in deroga a quanto previsto dall’art. 41 del Codice del Turismo.

In pratica, l’Antitrust avrebbe accertato che con l’introduzione dell’art. 88 bis, il legislatore nazionale avrebbe tradito lo spirito di “armonizzazione massima” perseguito dal legislatore comunitario del 2015 che scelse di adottare una disciplina dettagliata e prescrittiva volta a definire un contesto di maggiore omogeneità normativa fra gli Stati membri.

Nell’art. 4 della Direttiva UE n. 2015/2302 il legislatore comunitario ha introdotto il cosiddetto divieto di goldplating, in base al quale la revisione della disciplina nazionale, in attuazione del diritto europeo, non può introdurre o mantenere livelli di regolazione ulteriori a quelli richiamati dalle direttive comunitarie. Insomma, il legislatore comunitario del 2015, a differenza di quello del 1990 con la prima Direttiva Pacchetti, ha virato verso la scelta di norme dettagliate al fine di lasciare agli Stati membri margini di discrezionalità assai limitati; con questa scelta ha mirato a perseguire l’obiettivo dell’armonizzazione massima al quale tanta sensibilità ha mostrato l’Antitrust con la sua ultima Segnalazione.

Il principio dell’armonizzazione, tuttavia, va interpretato anche alla luce del “considerando” n. 5 della Direttiva Pacchetti 2015/2302 che precisa “Armonizzare i diritti e gli obblighi derivanti dai contratti relativi ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati è necessario per promuovere, in tale settore, un effettivo mercato interno dei consumatori che raggiunga il giusto equilibrio tra un elevato livello di tutela per questi ultimi e la competitività delle imprese”.

Se non si ha ben presente il principio fondamentale espresso nel “considerando” n. 5 non si riuscirà a comprendere totalmente la portata del livello di armonizzazione richiamato nell’art. 4.

“Armonizzare” il diritto in materia di Turismo degli Stati membri dell’UE non è un obiettivo freddo da perseguire sotto vetro in laboratori di norme giuridiche, ma è un’operazione più complessa che, in considerazione del principio espresso nel “considerando” n. 5, si deve attuare trovando il “giusto equilibrio” fra la tutela dei consumatori e la competitività delle imprese.

La pandemia Covid-19 nella sua tragica e spietata brutalità è stata molto “democratica” e livellatrice ed ha colpito con pari intensità tutte le attività produttive; tuttavia, per esplicita ammissione dell’UE nella Raccomandazione del 13 maggio 2020 – che l’Antitrust cita come se fosse una norma vincolante per gli Stati membri – , il comparto del mercato Turismo è stato letteralmente raso al suolo, registrando nel periodo marzo-aprile 2020 un calo di fatturato del 90% rispetto a quello del medesimo periodo dell’anno precedente.

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Consumatore contraente debole ?

Con questi dati e con queste premesse varie e logiche domande nascono spontanee: come è possibile un “giusto equilibrio” fra la tutela dei consumatori e la competitività delle imprese in un momento storico in cui la maggior parte dei consumatori continuano a percepire i loro stipendi e le imprese turistiche hanno un fatturato che rasenta il nulla ? Come è possibile parlare di armonizzazione della normativa comunitaria in un momento durante il quale, ad esempio, in Germania e Francia, i T.O. e le compagnie aeree ricevono dai propri Governi miliardi di euro come urgenti misure di sostegno, mentre in Italia alle aziende turistiche viene elargita l’elemosina di qualche pallida ed insignificante misura fiscale ?  Come è possibile  fondare un’intera Segnalazione su una norma di soft-law come una raccomandazione che per espressa dichiarazione della medesima Commissione UE non ha portato poi ad alcuna procedura di infrazione nei confronti dell’Italia ?

Lo strumento del voucher – adottato da almeno dodici Stati membri dell’UE – nel nostro ordinamento, a partire dal 2 marzo 2020, ha rappresentato l’unica misura di sostegno in favore delle aziende turistiche destinate a non avere incassi per un tempo indeterminato, prevedendo una forma di rimborso equipollente alla restituzione del prezzo.

Fra l’altro, tale strumento non sembra essere neppure in aperto contrasto con l’art. 12 della Direttiva Pacchetti del 2015,il quale, nel caso di risoluzione del contratto per forza maggiore, fa riferimento al “diritto di rimborso” e non ad un esplicito ed inequivocabile diritto alla restituzione del prezzo. In questo modo, il voucher si presenta come una forma alternativa di rimborso rispetto alla restituzione del cash.

Il principio costituzionale della solidarieta’ sociale

Inoltre, segnatamente per il nostro ordinamento giuridico, attraverso il voucher si attua concretamente anche il principio costituzionale di solidarietà sociale espresso dall’art. 2 della Costituzione, una fonte normativa risalente a qualche tempo fa, ma che dovrebbe valere ancora qualcosa in più rispetto ad un atto non vincolante come una raccomandazione della Commissione UE o una segnalazione dell’Antitrust (che, fra l’altro, secondo i dati della medesima Autorità viene accolta dai nostri Governo e Parlamento una volta su tre).

I doveri di solidarietà sociale, economica e politica hanno nello Stato il suo destinatario principale. Lo Stato deve attivarsi per garantire la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo e nel perseguire tale fine deve sforzarsi per concretizzare quel “giusto equilibrio” senza il quale il principio di uguaglianza richiamato nell’art. 3 della Costituzione sarebbe solo forma senza sostanza. E non può essere dimenticato che la solidarietà sociale e l’uguaglianza sono principi a tutela del cittadino, sia come persona fisica, sia all’interno delle formazioni sociali dove realizza la sua personalità. Cittadini pertanto sono sia i Consumatori sia le Imprese.

La Segnalazione che, ai sensi dell’art. 21 comma 2 della legge n. 287/1990, si sarebbe dovuta limitare a segnalare “[…] le situazioni distorsive derivanti da provvedimenti legislativi al Parlamento e al Presidente del Consiglio dei Ministri” si è spinta oltre ed è stata conclusa con il seguente severo “monito” : “[…] si rappresenta che, a fronte del permanere del descritto contrasto, in presenza di condotte in cui al consumatore viene negato il diritto al rimborso e offerto unicamente il voucher, l’Autorità, nell’esercizio dei compiti ad essa spettanti a tutela dei diritti dei consumatori, interverrà per assicurare la corretta applicazione della normativa di fonte comunitaria disapplicando la normativa nazionale con essa contrastante”.

Quello dell’Antitrust è un “preavviso” forte e poco neutrale che lascia perplessi in quanto il soggetto deputato all’interpretazione del diritto comunitario è la Corte di Giustizia che non ci risulta si sia ancora espressa sul voucher. Inoltre, è evidente che la norma comunitaria potrà essere interpretata direttamente dai giudici delle sezioni specializzate del Tribunale delle Imprese che, ai sensi dell’art. 33 comma II della citata legge n. 287/1990, potrebbero essere chiamati a giudicare su azioni risarcitorie promosse da consumatori che dovrebbero pertanto provare che il voucher possa aver provocato loro un danno ingiusto.

Considerando l’ambito di applicazione della normativa di competenza dell’Antitrust, delineato dall’art. 1 della sua legge istitutiva, per il momento e soltanto per nostri limiti, ancora ci sfugge come l’Antitrust possa intervenire direttamente in eventuali contenziosi – che è prevedibile possano sfociare in sede civile – per assicurare l’applicazione di una norma comunitaria rispetto ad una norma nazionale con essa contrastante. Non ci sfugge, invece, che, ai sensi dell’art. 31 comma I della legge n. 287/1990, i provvedimenti dell’Antitrust sono sottoposti al controllo giurisdizionale del Giudice amministrativo.

E’ auspicabile un parere, ai sensi dell’art. 21 comma III della legge n. 287/1990, che l’Antitrust dovrebbe tempestivamente esprimere per chiarire l’effetto distorsivo dell’art. 88 bis e la portata del suo intervento a tutela dei presunti diritti violati dei consumatori.

Nell’attesa di questi auspicati chiarimenti dell’Antitrust, mentre siamo costretti a districarci fra sgangherate raccomandazioni e romantiche lettere di incoraggiamento dell’UE, per fissare meglio il principio, più volte richiamato, del “giusto equilibrio” fra consumatore con un voucher ed imprenditore ad un passo del default e l’altrettanto importante principio costituzionale della solidarietà sociale che dovrebbe riequilibrare un rapporto fra i medesimi soggetti rispetto ai quali, in questo particolare momento storico, è forse l’imprenditore a mostrare debolezza, ci piace rammentare le autorevoli parole di un insigne costituzionalista. Il Prof. Giorgio Lombardi, nella sua opera “Contributo allo studio dei doveri costituzionali”, a proposito del principio solidaristico, ricordò che questo “rappresenta il criterio fondamentale destinato a mediare, attraverso i doveri secondo i quali si estrinseca sul piano costituzionale, quale minimo di omogeneità senza il quale la vita politica si ridurrebbe al “bellum omnium contra omnes” di hobbesiana memoria”.

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