Situazione idrogeologica in Campania: necessità di nuove norme

 Le problematiche delle alluvioni e del dissesto idrogeologico del territorio campano. Considerazioni sulla necessità di nuove norme sui consorzi di bonifica e per il coordinamento delle competenze sui bacini idrografici.

1. La riforma della normativa sulla bonifica integrale

La prospettata riforma della normativa regionale sulla bonifica integrale[1], oggi ancora disciplinata dalla Legge Regionale 25 febbraio 2003 n. 4,  offre una irripetibile opportunità per  affrontare la peculiarmente grave situazione della Regione Campania in materia di esondazioni dei fiumi, allagamenti del territorio ed in generale del rischio idrogeologico, in conseguenza della quale secondo il Rapporto di Greenpeace del 2021[2] la Campania è la seconda regione dopo l’Emilia Romagna che dal 2013 al 2019 ha subito più danni per le alluvioni (ben 1 miliardo ed ottocento milioni di euro), ma è la penultima in classifica tra le regioni interessate da eventi piovosi estremi e catastrofici.
Paradosso dal quale si evince che la Campania subisce molti danni per eventi atmosferici non eccezionali e quindi evitabili con una corretta manutenzione/prevenzione.
A riprova della rilevanza dei costi e dell’impatto economico della problematica il  Rapporto di Bankitalia su “Gli effetti del cambiamento climatico sull’economia italiana“[3] del 22 febbraio 2023  ha indicato che le imprese micro e piccole di Comuni colpiti da frane e alluvioni hanno  una probabilità di fallimento superiore del 4,8 %., mentre secondo Legambiente solo nella Provincia di Salerno oltre 100.000 persone vivono nel rischio quotidiano di frane, allagamenti ed inondazioni di abitazione, negozi, strade, attività agricole e commerciali[4]

2. La peculiarità della situazione della Campania

La anomalia di immensi danni causati da eventi meteorici non straordinari è determinata da un lato dal retaggio storico di cattive politiche di gestione del territorio e, dall’altro,  da un complesso sistema normativo delle competenze sui bacini idrografici/comprensori di bonifica e, soprattutto, dal mai chiarito ruolo gestionale dei Consorzi di Bonifica della Campania nella manutenzione dei fiumi demaniali regionali, nonché dal difficile coordinamento istituzionale dell’azione di tali Enti di Bonifica con  le iniziative regionali e con i compiti pianificatori delle Autorità di Bacino.
Difatti, il reticolo fluviale interessato dalle maggiori inondazioni è storicamente da sempre di fatto in gestione ai Consorzi di Bonifica (che includono le aste demaniali nei loro Piani di Classifica ex art. art. 12 c. 2 della LR 4/2003 al fine di percepire dai cittadini ed enti del territorio i tributi per l’uso idrico e di bonifica di queste), in quanto  derivato dalle bonifiche iniziate durante il viceregno spagnolo ( XVII secolo) e proseguite in età borbonica e postunitaria[5].
Nonostante tale situazione di fatto, sedimentatasi in alcuni casi da oltre 100 anni,  la costante giurisprudenza del Tribunale delle Acque Pubbliche della Campania ritiene (si reputa non a ragione) che, in assenza di un atto formale regionale di devoluzione delle reti  demaniali in favore dei predetti Enti di Bonifica, la Regione sia unica responsabile delle inondazioni  del territorio (o raramente corresponsabile con i Consorzi)  in quanto  rimasta ex art. 2051 cc custode ex lege delle aste fluviali demaniali già statali e quindi obbligata alla manutenzione  per effetto degli articoli 2 c. 2 lettera d) del DPR 8/1972, dell’art. 90 c. 2 del DPR 616/1977, degli articoli 86 c. 1 e 89 c. 1 del dlgs 112/1998, nonché dell’art. 61 del dlgs 152/06[6].

3. La responsabilità giudiziale regionale per i fenomeni allagativo-esondativi

La Giurisprudenza del Tribunale delle Acque pubbliche della Campania e del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha quindi nel tempo articolato il suo granitico convincimento sulle responsabilità regionali come custode delle aste demaniali ex art 2051 cc sotto i diversi profili:

• del ritenere la Regione Campania  quale ente proprietario delle aste (cfr. Sent Trap-Napoli n. 2294/22 pag. 12 “… la funzione di custodia e di manutenzione del Consorzio non esclude, ma si aggiunge a quella della Regione Campania, la quale, in quanto titolare della proprietà demaniale, conserva i suoi obblighi di custodia e manutenzione”);
• dell’attribuzione alla Regione del ruolo di  controllore dei Consorzi (cfr. Sent. Trap Napoli n. 3670/21 pag. 11 “Alla responsabilità del Consorzio, per omessa manutenzione, si accompagna pertanto la responsabilità della Regione, per …… omesso controllo e sollecito delle attività demandate al Consorzio”),
• del configurare una responsabilità regionaleper omesso controllo sul comprensorio  e per la mancata effettuazione di “eventuali” interventi straordinari (cfr. sent Trap 190_23 pag. 15 .”la Regione legittimamente è stata chiamata a rispondere per l’eventuale omesso controllo sull’operato del Consorzio e per l’eventuale omissione della manutenzione straordinaria delle opere di bonifica, aventi la funzione di assicurare lo scolo delle acque”;
• dell’attribuire alla Regione Campania il ruolo di custode ex lege delle aste fluviali (cfr. Sent Trap Napoli n. 330/22 pag. 5 “ in quanto la Regione è custode ex lege del demanio fluviale e risponde quindi ai sensi dell’art. 2051 c.c. dei danni cagionati”), ovvero di  co-custode ( cfr. Sent Trap  4812_22 pag. 9 . “(le) funzioni di custodia e manutenzione anche in capo all’ente consortile non escludono….bensì si aggiungono a quelle della Regione Campania”).

4. Gli effetti delle soccombenze giudiziali

Tali ritenute responsabilità regionali determinano infinite  denunce provenienti dai territori[7] e reiterate condanne giudiziali[8], con immensi danni erariali che si aggiungono ai costi per gli interventi di somma urgenza attuati dai Genii Civili del territorio, nonché ai risarcimenti erogati dalla Regione Campania ai sensi della delibera di Giunta Regionale  n. 410 del 25 marzo 2010, oltre che agli investimenti straordinari nazionali e regionali (si pensi agli Interventi della Sma del 2019[3] , al Progetto Grande Sarno [4] ed agli attuali Progetti del PNRR[5] questi ultimi già in parte ridimensionati [6] ) che vengono troppo spesso vanificati da una parcellizzazione di interventi e da sovrapposizioni di competenze che impediscono una visione unitaria e coordinata della tutela del territorio. 

 5. I possibili obiettivi di una riforma normativa

Per quanto si ritenga che gli uffici regionali ed i genii civili territoriali svolgano un lodevole e continuo sforzo di intervento e che più in generale le condanne giudiziali a carico della Regione Campania  non siano giuridicamente del tutto fondate,  è evidente che una riforma della bonifica integrale debba comunque tenere conto della giurisprudenza ormai consolidata in materia e, soprattutto, non possa non considerare che questa si fonda su giustificate incertezze normative, su non ancora recepite modifiche legislative e su di un non mai chiarito ruolo dei Consorzi di Bonifica nella gestione delle aste fluviali demaniali.
Sotto tali profili  una riforma legislativa regionale  dovrebbe quindi definire con chiarezza ed esaustività i poteri ed i compiti dei Consorzi di Bonifica, nel coordinamento con gli altri enti che, oltre alla Regione, sono competenti a vario titolo sui bacini idrografici (Enti d’Ambito-EIC, Comuni, Enti Parco; Autorità di Bacino, Ministero Ambiente, Sma. Gori, ATO), oltre a tenere conto, anche ai fini dei futuri investimenti del PNRR,  che molti fenomeni esondativi  dipendono da fattori indipendenti dalle pretese competenze manutentive regionali sui fiumi demaniali,  ma sono invece ascrivibili a compiti di altri soggetti pubblici, con i quali è necessario un coordinamento di azioni.

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6. La necessaria considerazione dei diversi fattori causali incidenti sul territorio

In riferimento al suddetto profilo dell’incidenza di fattori causali non-esondativi si consideri infatti:

• che l’allagamento dei territori solo raramente proviene dai fiumi, mentre molto spesso a causa della cementificazione  e dello sviluppo urbano è determinato in caso di piogge intense dall’accumulo di acque meteoriche  negli abitati, che non trovando né assorbimento nei suoli né sufficienti captazioni  nelle reti fognarie cittadine[1] [2] [3] determina che le acque piovane si mischiano ai reflui fognari tracimati dai tombini[4] e percorrono le strade (cd acque di ruscellamento superficiale) invadendo il territorio per riversarsi infine  negli alvei demaniali;
• che  ulteriori fenomeni inondativi sono dovuti alla cattiva regimazione delle acque che, miste a detriti, si riversano a valle dai rilievi montani, come è avvenuto per la città di Sarno nel 1998[5];
• che spesso le inondazioni derivano dal malfunzionamento/cattiva manutenzione  delle cd vasche di laminazione in gestione dei Consorzi di Bonifica (come per la Vasca Valesana in Castel San Giorgio[6] e per la Vasca Santa Lucia di Angri[7]),  deputate a bilanciare le ondate di piena nei casi di piogge intense;
• che la gran parte del reticolo fluviale e di bonifica della Campania serve  da allaccio anche abusivo delle reti fognarie dei Comuni e dei privati[8];
• che esistono stradi, ponti, cavalcavia di competenza di altri enti non regionali (Province, Città Metropolitana, Trenitalia, Consorzi, etc) che restringono indebitamente la portata idraulica dei fiumi, rendendoli insufficienti a reggere le situazioni  di eccessi idrici[9];
• che interi tratti fluviali sono stati tombati dalle amministrazioni comunali[10] ed inglobati nelle reti fognarie cittadine, mentre sugli argini o in zone a rischio frana sono state realizzate infinite opere abusive dei privati[11]. edificate in violazione delle cd norme di rispetto e di tutela dei vincoli idrogeologici  previste dalle Autorità di Bacino;
• che a seguito di tombamenti, deviazioni, interventi di bonifica ed allacciamenti fognari da un lato non è sostenibile più la distinzione tra alvei naturali ed artificiali e tra alvei idrici e di bonifica[12], e, dall’altro troppo spesso l’utilizzo di canali di bonifica per scopi reflui ha di fatto tolto a questi il carattere di demanialità[13]

7. La sovrapposizione di competenze normative

Ma il fenomeno delle inondazioni è non solo causalmente e tecnicamente  complesso sotto il profilo idraulico ed ascrivibile  ad una serie di eventi, di responsabilità di enti diversi dalla Regione, ma è anche caratterizzato da una scoordinata intersezione di competenze normative, che richiederebbe un necessario recepimento e chiarimento a livello regionale.
Si consideri infatti che, come già detto, essendo il demanio idrico regionale derivato in gran parte dagli interventi di bonifica in età vicereale, borbonica e postunitaria, la gran parte degli alvei sono rientrati di fatto nelle competenze consortili  ben prima della delega di funzioni amministrative statali sul demanio fluviale disposta in favore delle Regioni  dai  DPR 8/1972 e 616/1977 e dal dlgs 112/98. 
Cosicché, come visto,   la gran parte delle aste fluviali interessate dai fenomeni esondativi è  oggi inclusa nei Piani di Classifica dei Consorzi di Bonifica, che, ex art. art. 12 c. 2 della LR 4/2003 costituiscono gli elenchi delle aste per i quali i Consorzi ricevono i tributi dai privati ed enti pubblici del territorio, per i servizi idrici e di bonifica resi da tali alvei.
Per effetto di tale gestione di fatto i Consorzi esercitano compiti di polizia idraulica/polizia delle acque (art. 70 RD 215_1933; art. 1 dlgs 179/09), trattenendo gli importi delle sanzioni,  come riconosciutogli anche dalla delibera di Giunta Regionale 339/2019.
Ciononostante, a giudizio del Tribunale delle Acque Pubbliche della Campania e del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, non essendo stata formalizzata una devoluzione di fatto delle aste fluviali dalla Regione in favore dei Consorzi[26] (nonché in mancanza  dell’ elenco di aste riservate alla Regione ex art.art. 2 c. 3 LR 4/2003 ) e dovendo esercitare tale Ente una funzione di controllo sui Consorzi e comunque di pianificazione generale e di vigilanza sulle reti[2], la Regione Campania è restata custode ex lege delle aste demaniali e come tale è sempre responsabile per l’omessa manutenzione ordinaria o straordinaria degli alvei.

8. La necessità di normativizzare i limiti di responsabilità regionali ed il coordinamento delle competenze

A confutazione di tanto  va però ribadito che insieme alla gestione di fatto esercitata dai Consorzi di Bonifica, gli eventi alluvionali come visto sono invece per lo più imputabili  a fattori di responsabilità  di altri enti pubblici  diversi dalla Regione.
Ed invero:

• la considerazione che la gran parte delle inondazioni del territorio è dovute ad acque meteoriche cittadine non captate da reti fognarie obsolete dovrebbe comportare una evidenziazione delle responsabilità dei Comuni (art. 143 dlgs 152/06; art. 824 cc), competenti anche per la repressione degli abusi edilizi sui rivi fluviali (art. 2 DPR 380/01);
• oltre a ciò si consideri che essendo un bacino idraulico  un unico sistema complesso,  nel quale, per il regime dei vasi comunicanti qualunque intervento o azione realizzata in ciascuna sua porzione si ripercuote su tutto il comprensorio idraulico, si evidenzia che il dlgs 152/2006 all’art. 143 c. 2  prevede che gli Enti d’Ambito (ed in particolare l’Ente idrico Campano -EIC- istituito con LR 15/2015 art. 7) siano cogestori ex lege degli impianti dei sistemi idrici, oltre che competenti per le autorizzazioni allo scarico di acque reflue domestiche ed industriali e quelle in pubblica fognatura (art. 3 DPR 59/2013 e 147 dlgs 152/06), nonché stabilisce che gli Enti Parco ed alle Aree Naturali Protette (che spesso includono alvei fluviali nel loro territorio) esercitino una  potestà pianificatoria e vincolistica a fini di tutela ambientale ( art. 25 c. 2 legge 394/1991 ed art.  19 c. 3 LR 33/1993),  mentre il predetto dlgs 152/06 ha anche normativamente previsto che il  Ministero dell’Ambiente svolga compiti di programmazione  sui sistemi fluviali per la prevenzione del suolo da frane ed alluvioni (58 c. 3 lett b) dlgs 152/06 ).
• Ma ancor di più si specifica  che per effetto della Direttiva CEE sulle acque (2000/60/Ce) e del dlgs 152/06 il legislatore ha inteso dall’alto ridimensionare il ruolo delle Regioni in favore della visione idrograficamente omogenea delle Autorità di Bacino, mentre dal basso ha  inteso “unificare” la gestione dei servizi idrici e di scarico in favore degli Enti d’ambito.

In particolare infatti il dlgs 152/2006, (si ritiene) superando  le deleghe di funzioni in favore delle Regioni operate dall’art. 90 del DPR 616/1977 e dall’art.  86 del dlgs 112/1998  per la gestione del demanio idrico, ha oggi attribuito alle Autorità di Bacino  ex art. 63 c. 11 la vigilanza ed il coordinamento dell’attività dei Consorzi di Bonifica, nonché ha rimesso a tali Autorità  i compiti di stabilire le direttive  per la sistemazione idrogeologica ed idraulica e l’utilizzazione delle acque e dei suoli (art. 65 c. 3 lett. c),  di indicare le opere  idrauliche necessarie in funzione dei pericoli di inondazione (art. 65c. 3  lett. d) capov 1),  di pianificare lo stanziamento nei Piani triennali di risorse per gli interventi di manutenzione ordinaria (art. 69 c. 2 lett. a) e per lo svolgimento del servizio di polizia idraulica (art. 69 c. 2 lett. b).

9. La necessità di un superamento delle criticità evidenziate dalla giurisprudenza.

 In considerazione di quanto esposto se da un lato è evidente  che l’affermazione di una responsabilità tout court della Regione è sicuramente non del tutto giustificabile sotto il profilo giuridico, dall’altro non si può che rilevare che le continue soccombenze giudiziali della Regione Campania sono tuttavia plausibilmente avvalorate da situazioni che prospettano un groviglio di responsabilità, inefficienze e competenze non regionali,  delle quali un progetto di riforma legislativa non potrà non tenere conto.
 E’ pertanto solo ai fini di una evidenziazione delle problematiche da risolvere in sede normativa che si specificano qui in breve sintesi i risolvibili profili di criticità giuridica della giurisprudenza  che condanna l’ente regionale ad infiniti costi risarcitori.
Ed invero:

• Si ritiene innanzitutto che la natura spesso non esondativa degli  eventi allagativi, cioè non imputabile alla fuoriuscita di acque dagli argini degli alvei, ma piuttosto determinata dal ruscellamento di acque superficiali cittadine, piovane e reflue, o montane, o di risalita di falde, qualifichi l’evento sotto il profilo idraulico come non ascrivibile ai pretesi compiti manutentivi regionali (ed in realtà consortili) e né si crede che la prova della specifica natura scientifica di un tale evento, di carattere eminentemente tecnico, possa essere reso dal narrato di testi sulla constatata verifica ex post dell’esistenza di acque di allagamento nelle proprietà o dalla presenza di rifiuti negli alvei;
•  la ritenuta responsabilità regionale quale ente proprietario delle aste  potrebbe risultare in contrasto con l’ art. 822 c. 1 cc, che mantiene in capo allo Stato la titolarità dei fiumi demaniali. Con la conseguenza che  una responsabilità ex art. 2051cc quale soggetto titolare delle aste potrebbe essere eventualmente imputata solo allo Stato;
•   la considerazione della Regione quale  controllore dei Consorzi sembra essere  omissiva della previsione dell’ art. 63. c.11 dlgs 152/06, che inequivocamente attribuisce alle Autorità di Bacino la vigilanza ed il controllo sull’operato dei Consorzi di Bonifica;
• la delineazione di responsabilità regionali per omesso controllo sul comprensorio  e per la mancata effettuazione di “eventuali” interventi straordinari  afferisce a compiti  pianificatori e di supervisione dei bacini idrografici che sono attribuiti invece alle Autorità di Bacino [1]
•  la considerazione della Regione quale  custode ex lege delle aste fluviali non sembra coincidere con i presupposti giuridici della responsabilità del custode delineata  dall’ art. 2051,  che nel richiedere una “signoria di fatto” sul bene    (Cassazione civile sez. III, 26/05/2020, n.9693, Cassazione Civ. n. 15761/2016),   non prevede affatto la figura di un custode “nominale” privo di un rapporto diretto con la res ed ancor meno la possibilità di un gestore diverso da quello nell’effettiva disponibilità del bene e che ne garantisce l’efficienza ai fini dell’erogazione di un servizio soggetto a tributo. Né sembra poi configurabile giuridicamente la coesistenza di due custodi con compiti diversi, mentre, da un lato considerata la tipicità delle ipotesi di responsabilità oggettiva,  l’art. 2051 cc non sembra poter prevedere una responsabilità oggettiva del co-custode o del controllore del custode, e, dall’altro, una  culpa in vigilando  della Regione-custode sembrerebbe esclusa dal chiaro disposto del precitato art. 63 c. 12 dlgs 152/06 che attribuisce tali compiti di vilanza alle Autorità di Bacino;
• infine in contrasto con l’assetto delle competenze delineatosi in Campania  sembra essere l’affermata competenza regionale in materia di polizia idraulica,  che afferisce a compiti che nel territorio campano sono stati da sempre attribuiti ai Consorzi di Bonifica, in quanto erano già previsti per tali enti dall’ art. 70 RD 215/1933,  che è stato poi confermato nella sua vigenza dall’art. 1 c. 1 dlgs 179/09  (articolo successivo alla devoluzione delle aste in favore delle Regioni operata dai DPR 8/1972, 616/1977 e dal dlgs 112/1998) e sono stati infine  riconosciuti ex tunc con atto ricognitivo dalla delibera di Giunta Regionale 339 del 23/7/2019[2].

10. Conclusioni

Allo stato dell’arte quindi si reputa sommessamente che una riforma legislativa regionale non possa che prendere atto dell’ormai consolidato trend giurisprudenziale, riconducendo alcune situazioni fattuali a necessarie formalizzazioni normative e, in attuazione della normativa statale,  specificando meglio compiti e ruoli  nel coordinamento della gestione delle reti fluviali, ad esempio formalizzando ex lege la gestione consortile su tutti gli alvei di ciascun comprensorio di bonifica di competenza, specificando l’avvenuto superamento dei compiti gestionali tra alvei naturali ed artificiali, idrici e di bonifica, normativizzando i poteri di polizia idraulica dei Consorzi di Bonifica, nonché delineando specificamente gli ormai residuati poteri di vigilanza e controllo della Regione Campania, ormai compressi dall’avvenuta devoluzione ex lege alle Autorità dei Bacino sia dei compiti di vigilanza sui Consorzi e sia delle competenze di programmazione degli interventi e delle attività manutentive straordinarie.

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