Sul congelamento degli effetti economici delle progressioni orizzontali

Le amministrazioni locali non possono dar luogo nell’anno in corso a progressioni orizzontali con effetti economici a decorrere dal 1 gennaio 2010, a seguito di accordi decentrati stipulati nell’anno 2011 o in presenza di una mera preintesa a detti accordi.
È l’effetto delle disposizioni di cui all’art. 9, comma 21, del D.L. 31 maggio 2010 n. 122 (D.L. 78/2010 conv. in L. 122/2010), che prevedono  il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo e della progressione economica degli stipendi nei confronti del personale non contrattualizzato di cui all’art.3 del D.L.vo n.165/2001 per il triennio 2011-2013, senza possibilità di successivi recuperi.
La disposizione era già stata oggetto di interpretazione da parte della Ragioneria Generale che, con la nota circolare n.12 del 15 aprile scorso, aveva chiarito che nel corso degli esercizi 2011 2012 e 2013 le amministrazioni pubbliche devono interrompere la corresponsione di questi emolumenti nei confronti di tutto il personale interessato degli automatismi stipendiali,” la cui naturale data di maturazione subirà uno slittamento di tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2011”.
Ne deriva che le progressioni di carriera comunque denominate del personale contrattualizzato e non contrattualizzato ed  i passaggi tra le aree di dipendenti sotto contratto disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 abbiano effetto, per i predetti anni, ai soli fini giuridici.
Per quanto specificamente concerne il personale contrattualizzato il blocco comprende anche le cd progressioni economiche od orizzontali, ossia gli avanzamenti” nell’ambito delle stesse aree o categorie, mentre in relazione alle progressioni verticali il contingentamento è circoscritto “alle sole procedure, eventualmente ancora in corso, svolte anteriormente all’entrata in vigore dell’articolo 24 del decreto legislativo n. 150/2009 il quale ha equiparato i suddetti passaggi alle assunzioni ordinarie (fatta salva la riserva di posti) anche in termini procedurali oltre che  di copertura finanziaria dell’onere conseguente”.
Il divieto, in sostanza, riguarda solo le procedure che comportano l’acquisizione di posizione/qualifica superiore mediante promozione, mentre restano esclusi, e quindi non subiscono alcun contingentamento, i meccanismi di progressione automatica dello stipendio che riguardano l’incremento dello stipendio per classi ed aumenti biennali in relazione all’anzianità di servizio.
Ma sulla disposizione citata si erano pronunciate anche le Sezioni regionali di controllo della Lombardia e del Friuli Venezia Giulia (delibere 69 e 28 del 2011) specificando che dal primo gennaio 2011 sino a tutto il 2013 ogni variazione d’inquadramento del dipendente produrrà effetti soltanto sullo status giuridico, ma non sul trattamento economico dell’impiegato.
In definitiva le amministrazioni territoriali possono far luogo a progressioni  nel corso del  2011 esclusivamente  nel caso in cui i presupposti per la maturazione dell’inquadramento successivo si siano verificati nell’anno precedente al periodo preso in considerazione dalla norma, tanto per l’ente datore di lavoro quanto per il possesso dei requisiti soggettivi in capo al dipendente pubblico, all’inquadramento giuridico seguirà il correlato inquadramento economico.
 Ovvio che la decorrenza retroattiva al 2010 di inquadramenti giuridici disposti nell’anno 2011 non possa essere utilizzata quale strumento per eludere il divieto di progressione economica nel triennio 2011-2013, ed a tal fine possono considerarsi consentite solo gli avanzamenti operati sulla base di un automatismo di progressione in carriera previsto dalla legge o dal contratto, mentre vanno considerate inefficaci  le progressioni in carriera disposte nel 2011 nel caso in cui l’avanzamento del pubblico impiegato sia conseguenza di valutazioni discrezionali dell’amministrazione con riferimento tanto alla promozione, quanto alla decorrenza degli effetti giuridici ed economici della medesima.
In definitiva la procedura può ritenersi perfezionata nel corso del 2010 solo allorché entro il 31 dicembre di quell’anno risultino compiutamente definiti in sede contrattuale, anche solo a livello decentrato, tutti gli elementi necessari per la valutazione del personale, ai fini del riconoscimento delle progressioni orizzontali.
Restano dunque preclusi gli aumenti retributivi concernenti avanzamenti orizzontali maturati a seguito di accordi decentrati stipulati nell’anno 2011 o in presenza di una mera preintesa a detti accordi.
 Dar corso alla corresponsione di emolumenti a carico dei bilanci pubblici in assenza di questi presupposti può determinare l’insorgere di responsabilità erariale a carico del soggetto che ha formalmente autorizzato la liquidazione delle relative somme ( per giurisprudenza consolidata si veda, da ultimo, Sezione Giurisdizione Campania – sentenza 1808/2011).  
Ma anche a voler ritenere che i passaggi all’interno di aree funzionali non rientrino tra le  “progressioni di carriera comunque denominate”, in ogni caso  gli aumenti retributivi connessi alle progressioni orizzontali  resterebbero comunque “impigliati” nelle maglie del blocco del trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, disposto  dall’art. 9 della Legge n. 122/2010 di conversione del D.L. n. 78/2010, ai sensi del quale gli emolumenti corrisposti  “per gli anni 2011, 2012 e 2013 al personale  delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, “ non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010 (…)”.
Di conseguenza, indipendentemente dalla ricomprensibilità nell’ambito delle progressioni di carriera intese in senso lato, gli avanzamenti all’interno delle aree restano comunque preclusi alle amministrazioni locali a causa del congelamento ai livelli del 2010 dei trattamenti economici dei dipendenti.
Chiarito in questi termini il profilo dell’an dell’attivazione delle procedure di progressione orizzontale, il Collegio attraverso il richiamo alle precedenti pronunce delle altre sezioni regionali e del parere n.399/5F4 dell’ARAN chiarisce anche alcuni aspetti del quomodo.
In particolare il richiamo al parere dell’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle amministrazioni pubbliche consente di precisare che “l’attivazione delle selezioni per la progressione economica orizzontale, per evidenti e semplici ragioni di trasparenza e correttezza dei comportamenti, debba essere sempre portata a conoscenza di tutti i lavoratori, preventivamente rispetto all’anno da valutare, in modo da consentire agli stessi, in partenza, uguali possibilità di partecipazione. Sotto questo profilo è evidente che, sapendo di essere oggetto di valutazione per la progressione economica orizzontale, sulla base dei criteri precedentemente adottati, ciascun lavoratore potrà adottare, autonomamente, le conseguenti decisioni in ordine ai contenuti, qualitativi e quantitativi, della propria prestazione lavorativa ritenuti più idonei al conseguimento dell’obiettivo di un trattamento economico più elevato.