Sulla riforma costituzionale: criticità e considerazioni in materia di democrazia rappresentativa

Testo di legge costituzionale pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016

Il 4 dicembre 2016 si terrà il referendum costituzionale sul testo di legge costituzionale recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione”.

In attesa del voto popolare, il dibattito politico è acceso: il Governo, sostenitore del “Sì” (sebbene la stessa maggioranza parlamentare sia divisa), ha personalizzato il referendum, annunciando dimissioni in caso di sconfitta, mentre le opposizioni, a favore del “No”, hanno incentrato le critiche alla riforma più sul piano politico che su quello giuridico.

In particolare, le principali valutazioni negative riguardano la riduzione della democrazia rappresentativa, con l’eliminazione dell’elezione a suffragio universale e diretto del Senato della Repubblica, e l’introduzione dell’immunità parlamentare per  i Consiglieri Regionali e per i Sindaci.

Secondo l’art. 2 testo di legge costituzionale cit., infatti, l'art. 57 Cost. è sostituito dal seguente: “Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica. I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale,  i  senatori  tra  i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i  sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. (…)”.

Ai sensi dell’art. 3 testo di legge costituzionale cit., inoltre, restano i Senatori di nomina presidenziale, non più a vita ma per un periodo determinato, come disposto dal nuovo art. 59 comma 2 Cost.: “Il Presidente della Repubblica può nominare senatori  cittadini che hanno  illustrato  la  Patria  per  altissimi  meriti  nel  campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati”.

Nonostante l’elezione indiretta di tutti i membri dell’assemblea, però, l’art. 68 Cost. sull’immunità parlamentare non è stato modificato: “I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento a intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.”. 

Quindi, malgrado il giudizio negativo di gran parte dell’opinione pubblica sulla prerogativa dell’immunità parlamentare, tale situazione giuridica non solo non è stata abrogata o quanto meno ridotta, ma è stata addirittura estesa a tutti i Senatori, ancorché eletti indirettamente.

E’ pur vero, comunque, che la riforma è intervenuta anche sugli istituti di democrazia diretta espressione del principio di sovranità popolare sancito dall’art. 1 comma 2 Cost.: “La sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”, rafforzando le garanzie di quelli già esistenti e creandone nuovi.

Tra le modificazioni introdotte all’art. 71 Cost., l’art. 11 comma 1 lett. b) testo di legge costituzionale cit. introduce garanzie procedurali per l’iniziativa legislativa popolare, assicurandone il successivo esame e l’effettiva decisione parlamentare: “La  discussione  e  la  deliberazione  conclusiva sulle proposte di legge  d'iniziativa  popolare  sono  garantite  nei tempi,  nelle  forme  e  nei   limiti   stabiliti   dai   regolamenti parlamentari.” 

Oltre a ciò, per quanto riguarda l’istituto del referendum popolare, l’art. 15 testo di legge costituzionale cit. ha modificato l’art. 75 Cost., abbassando il quorum per la validità del referendum abrogativo, se richiesto da almeno 800.00 firmatari, alla maggioranza dei votanti alle elezioni politiche precedenti, in modo tale da scoraggiare la strategia ostruzionistica dell’astensione da parte di coloro che sono a favore del mantenimento dello status quo e da responsabilizzare i cittadini che solitamente si disinteressano alle votazioni: “La proposta soggetta a referendum è approvata  se  ha  partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o, se avanzata  da ottocentomila  elettori,  la  maggioranza  dei  votanti  alle  ultime elezioni della Camera dei deputati, e se è  raggiunta la  maggioranza dei voti validamente espressi.” 

In più, è stato introdotto il nuovo istituto del referendum propositivo e di indirizzo ai sensi dell’art. 11 comma 1 lett. c) testo di legge costituzionale cit., che aggiunge all’art. 71 Cost. il seguente comma: “Al  fine  di  favorire  la  partecipazione  dei  cittadini  alla determinazione delle politiche  pubbliche,  la  legge  costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d'indirizzo, nonché di altre forme  di  consultazione,  anche  delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe  le  Camere  sono disposte le modalità di attuazione.”

Tutto ciò premesso, il testo di legge costituzionale in esame, da un lato, introduce nuovi istituti di democrazia diretta (referendum propositivo e di indirizzo) e garanzie procedurali per quelli già esistenti (iniziativa legislativa popolare e referendum abrogativo); dall’altro, però, riduce la possibilità per i cittadini di scegliere i propri rappresentanti in Parlamento (eliminando l’elezione a suffragio universale e diretto del Senato della Repubblica) ed estende le prerogative ed i privilegi dei politici (introducendo l’immunità parlamentare per  i Consiglieri Regionali e per i Sindaci).

In conclusione, in un momento storico in cui sempre più spesso sono usate espressioni come “populismo” ed “antipolitica”, sarebbe stato preferibile bilanciare l’elezione indiretta dei Senatori, secondo molti discutibile, non concedendo anche a parlamentari non eletti direttamente dal popolo le prerogative dello status dei Deputati: a ben vedere, l’ennesima occasione mancata per riavvicinare alla politica i cittadini, che sempre più spesso, in occasione delle elezioni, preferiscono rifugiarsi nell’astensionismo piuttosto che esprimere una preferenza per qualcuno in cui non si riconoscono e da cui non si sentono rappresentati.