La scelta di trattare la tematica dell’immigrazione si è accompagnata al timore di non trovare nient’altro di cui dover parlare, atteso che la raffica delle osservazioni critiche sul punto si presenta ormai traboccante.
È assodato che in Italia, e più generalmente in Europa, l’immigrazione e i fenomeni ad essa strettamente collegati, abbiano destato, ieri come oggi, una serie di timori e di allarmi sul versante di una opinione collettiva che rivendica incessantemente risposte concrete da parte dei decisori pubblici.
Osservando la fase di formazione dell’agenda dalla prospettiva teorica di Kingdon, è possibile ritenere che la issue immigrazione abbia fatto già da tempo il suo ingresso nell’agenda politica: più precisamente, si è assistito alla formazione di quella che viene definita finestra di policy, avendo il flusso dei problemi incrociato il flusso della politica istituzionale attraverso la crescente pressione esercitata dal quotidiano stillicidio di migranti sulle sponde del Mediterraneo.
Come è stato autorevolmente osservato infatti, affinché una certa issue venga effettivamente iscritta in agenda occorre che si apra “una finestra di policy”, cioè si presenti un intervallo temporale in cui si creino le condizioni-opportunità per la formulazione di una data politica pubblica (Raniolo F., 2008).
Soprattutto negli ultimi mesi, si è presentata l’urgenza di un’azione immediata tesa alla regolarizzazione della consistente massa di migranti verso l’Europa. Ciononostante, il policy making risulta essere ancorato alla fase della definizione ed elaborazione delle proposte, peraltro la fase più conflittuale, nella quale gli attori in gioco si fanno promotori di rappresentazioni e definizioni diverse del problema, coerenti con i propri interessi, valori e visioni.
È questa la fase in cui avviene il cosiddetto processo di framing attraverso il quale si selezionano alcuni aspetti della realtà percepita, gli si dà importanza in un determinato contenuto informativo, in modo da evidenziare una particolare definizione di un problema, una interpretazione causale, una valutazione morale e/o una proposta di soluzione (Entman R., 1993).
Scorrendo le cronache delle settimane più recenti, si riscontra la tendenza dei dispensatori dell’informazione ufficiale di inquadrare il fenomeno nello schema della compassione, dell’aspra critica verso chi pare non preoccuparsi dei disagi provocati dall’arrivo in massa dei migranti, per non parlare dell’abuso fotografico e argomentativo della storia di Aylan, il bimbo curdo trovato morto su una spiaggia turca dopo un fallito tentativo di sbarco. (Tarchi M., 2015).
Marco Tarchi, in un articolo dal titolo “Realtà virtuali” apparso su Diorama Letterario n. 325, osserva difatti come “Anni fa … si parlava di immigrati clandestini, poi derubricati a irregolari, salvo poi farli diventare “migranti”, senza aggettivazioni ma con un pesante sottinteso affettivo, e quindi “richiedenti asilo” (anche quando non si è affatto certi che all’asilo abbiano diritto); oggi però si preferisce parlare tout court di “disperati”: fa indubbiamente più effetto. Gli sbarchi di costoro si sono trasformati nel gergo dei media in “salvataggi”; meglio però definirli “viaggi della speranza”. Il fenomeno, poi, è inquadrato nello schema – il frame, appunto – della solidarietà; di (ir)responsabilità di chi non si preoccupa dei disagi sociali che l’arrivo di centinaia di migliaia di allogeni provocherà nei contesti di accoglienza (altro termine-totem), guai a parlare. Così come è giudicato inopportuno collegare gli ingressi tramite sbarchi a quelli che avvengono per molte altre vie.” All’indomani della strage verificatasi a Parigi nella notte del 13 novembre 2015, il “ricatto della commozione” non ha retto dinanzi all’esponenziale accrescimento di sentimenti xenofobi nei confronti degli immigrati, in particolar modo di quelli siriani, con la conseguenza che l’associazione immigrato=terrorista risulti ormai inevitabile.
Quanto detto testimonia come la questione dell’immigrazione venga affrontata il più delle volte in un contesto emozionale, che si tratti di paura, di insicurezza, di commozione, con l’ineluttabile conseguenza di far sottovalutare il carattere politico del problema e le responsabilità istituzionali che lo accompagnano.
Dinanzi all’emergere di certe domande e alla centralità che questi temi-problemi rivestono nel dibattito comune, sarebbe auspicabile che i policy makers iniziassero a mettere da parte la polemica per dare spazio ad un esame freddo e il più possibile imparziale della vicenda. (Giaccio C., 2015)
Non a caso, gli accadimenti più recenti dimostrano come risulti quasi impossibile dar luogo ad un utile confronto tra posizioni che, a dirla tutta, sono assolutamente inconciliabili: v’è chi, opponendosi ai flussi migratori perché visti come una minaccia al proprio stile di vita, presenta tutti i crismi del populismo, e chi, propendendo verso una accoglienza sic et simpliciter, spesso esprime una mentalità demagogica.
In un siffatto contesto, il ruolo delle politiche migratorie è determinante.
La normativa italiana circa la condizione giuridica dello straniero e la regolamentazione dell’ingresso e soggiorno di questi sul territorio nazionale, hanno costituito oggetto dell’interesse del legislatore a partire dal Testo unico delle Leggi di pubblica sicurezza del 1931 che ha disciplinato, fino al 1990, le problematiche legate all’immigrazione, congiuntamente al successivo Regolamento per l’esecuzione del 1940. In quella occasione, la principale preoccupazione del legislatore ha riguardato la difesa interna e la sicurezza dello Stato, finendo con il prediligere l’esclusivo profilo dell’ordine pubblico, senza menzionare in alcun modo i diritti e i doveri dei cittadini stranieri. Si consideri peraltro che l’art. 10 della Costituzione italiana – con il quale è stato sancito che “la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali” – è rimasto inattuato fino agli anni ‘80 del secolo scorso, dal momento che la questione migratoria è stata affrontata per la prima volta, con carattere emergenziale e non-organico, con la legge 30 dicembre 1986, n. 943. (Morgese G., 2014)
La c.d. “Legge Foschi” è stata a suo tempo emanata al fine di disciplinare il trattamento e collocamento dei lavoratori extracomunitari e di attuare la Convenzione Oil n. 143/1975, senza però prevedere alcun elemento di programmazione, basandosi su una serie di meccanismi complessi e farraginosi. Con la sanatoria delle posizioni degli stranieri già presenti in Italia illegalmente o irregolarmente (che ha rappresentato una delle più rilevanti novità introdotte dalla legge), il legislatore ha inteso dare una prima risposta al problema del lavoro sommerso. (Loprieno D., 2012)
La disciplina successiva, dettata anch’essa da ragioni emergenziali, è costituita dalla c.d. legge Martelli (legge 28 febbraio 1990, n. 39, di conversione del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato. Disposizioni in materia di asilo), contenente norme riguardanti la problematica dei rifugiati e della immigrazione. Tale legge, nell’ampliare il campo della copertura legislativa per i migranti, ha spianato la strada all’attuale legislazione in materia, operando in maniera sia preventiva sia repressiva, seppur disorganicamente.
Nella legge Martelli però, non sono state inserite misure volte a promuovere l’effettiva integrazione sociale degli immigrati, che si auspicava di introdurre con altri provvedimenti, mai portati a termine, proprio a causa del cambiamento dello scenario politico. (Castellazzi S., 2010)
Negli anni successivi, sono stati adottati alcuni provvedimenti di carattere parziale, tra cui il c.d. decreto Conso del 1993 (decreto legge 14 giugno 1993, n. 187, convertito in legge 12 agosto 1993, n. 296) che ha introdotto nuove figure di reato degli stranieri e modificato la disciplina dell’espulsione; e i c.d. decreti Dini del 1995-1996, decreti legge mai convertiti in legge che, tra gli altri, hanno previsto alcuni aspetti di politica sociale nonché una nuova regolarizzazione delle posizioni clandestine. (Loprieno D., 2012)
È interessante ricordare che, a fronte di questo “abuso” della decretazione d’urgenza, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della prassi relativa alla reiterazione dei decreti legge scaduti in materia di immigrazione. Difatti, nella sentenza n. 353 del 21 novembre 1997, la Corte ha osservato che: “lo stato non può abdicare al compito, ineludibile, di presidiare le proprie frontiere: le regole stabilite in funzione d’un ordinato flusso migratorio e di un’adeguata accoglienza vanno dunque rispettate, e non eluse, o anche soltanto derogate di volta in volta con valutazioni di carattere sostanzialmente discrezionale, essendo poste a difesa della collettività nazionale e, insieme, a tutela di coloro che le hanno osservate e che potrebbero ricevere danno dalla tolleranza di situazioni illegali”.
Il passo successivo è rappresentato dalla legge Turco-Napolitano del 1998 (legge 6 marzo 1998, n. 40), con l’obiettivo di programmare gli ingressi regolari, stabilire percorsi di integrazione degli stranieri regolarmente residenti sul territorio dello Stato e contrastare l’immigrazione irregolare.
Sulla base della delega legislativa contenuta nell’articolo 47 comma 1 della legge 40/1998, è stato approvato il d.lgs. del 25 luglio 1998, n. 286, completato dal regolamento di attuazione, D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394. Il testo unico, che costituisce la normativa vigente (seppur modificata nel corso del tempo), ha introdotto una regolamentazione organica e compiuta della materia.
Sul T.U. ha inciso profondamente la c.d. legge Bossi-Fini (legge 30 luglio 2002, n. 189), che ha introdotto alcune novità caratterizzate da una impostazione restrittiva dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri. Tra le altre, la legge ha introdotto una serie di norme specifiche volte a promuovere la lotta alle organizzazioni che gestiscono il traffico d’immigrati clandestini, le quali hanno determinato un inasprimento delle pene per reati esistenti, l’introduzione di nuovi reati, e infine il coinvolgimento della Marina Militare nel controllo delle rotte marittime dell’immigrazione clandestina. (Corneli A., 2005)
Tale legge si caratterizza anche per l’inasprimento delle procedure di allontanamento, con particolare riferimento alla regola della immediata esecuzione delle espulsioni con accompagnamento coatto alla frontiera (anche, cioè, in pendenza di impugnazione e in presenza di un procedimento penale a carico dello straniero). Il successivo D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334 ha modificato il regolamento di attuazione del T.U. nel senso indicato dalla Bossi-Fini.
Ad ogni modo, v’è chi ha ritenuto che la legge in questione abbia favorito un approccio di sfavore nei confronti dello straniero: in altre parole, avrebbe determinato il passaggio dall’intenzione di avvicinare il più possibile la posizione dello straniero a quella del cittadino, all’approccio che considera lo straniero come un potenziale pericolo. (Pighi G., 2006)
All’indomani delle sentenze n. 222 e 223 del 2004, con le quali la Corte costituzionale ha giudicato parzialmente illegittima l’espulsione con accompagnamento coatto prima della pronunzia del giudice, la legge 12 novembre 2004, n. 271 (di conversione del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241) ha modificato la suddetta previsione al fine di garantire il rispetto dell’art. 13 (secondo cui la libertà personale è inviolabile e ogni provvedimento limitativo deve essere valutato da un giudice) e 24 della Costituzione (diritto di difesa).
Durante il governo degli anni 2006-2008, la materia è stata modificata in vista del recepimento della normativa europea nel frattempo intervenuta. In particolare, con i due d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3 e 5, si è data rispettivamente attuazione alla direttiva 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini dei paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (istitutiva del permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo che sostituisce la vecchia carta di soggiorno) e alla direttiva sul ricongiungimento familiare (2003/86/CE). Il d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, invece, ha recepito la direttiva sui cittadini UE e loro familiari (2004/83/CE).
Con il governo Berlusconi degli anni 2008-2011 è stata intrapresa una politica dell’immigrazione nuovamente restrittiva, in particolare con il cd. “pacchetto sicurezza 2008” comprensivo del d.l. 23 maggio 2008 n. 92, recante “misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”, convertito in legge 24 luglio 2008, n. 15; con il d.lgs. n. 160 del 3 ottobre 2008 (nuovamente in tema di ricongiungimento familiare), nonché con la legge 94 del 15 luglio 2009 recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”, nota come “pacchetto di sicurezza 2009”.
Invero, tali modifiche sono state dettate dalla necessità di garantire regole più efficaci per contrastare l’immigrazione clandestina. In linea con il detto orientamento restrittivo, la legge 15 luglio 2009, n. 94 ha introdotto, peraltro, la fattispecie criminosa del reato di ingresso e soggiorno illegale, nonché un inasprimento sanzionatorio per il favoreggiamento all’immigrazione clandestina (anche nella forma associata).
Ricordiamo che la legge in esame ha inserito l’art. 4-bis titolato “Accordo di integrazione”, a norma del quale per integrazione si deve intendere “quel processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”. Per realizzare tale integrazione, il legislatore ha previsto un particolare strumento, l’accordo di integrazione, che lo straniero è tenuto a sottoscrivere, contestualmente alla presentazione di domanda di rilascio del permesso di soggiorno. La stipula del contratto di integrazione assurge a condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno.
In particolare, le previsioni legislative concernenti il trattenimento e l’espulsione degli stranieri sono state riformulate con la legge 2 agosto 2011, n. 129 (di conversione del decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89) che ha dato attuazione alla c.d. direttiva rimpatri (2008/115/CE), consentendo il rimpatrio c.d. volontario, prevedendo un termine massimo più ampio di permanenza nei CIE (fino a 18 mesi) e disponendo forme alternative di trattenimento.
Più di recente, il d.lgs. 28 giugno 2012, n. 108 ha recepito la direttiva sui lavoratori altamente qualificati (2009/50/CE), il d.lgs. 16 luglio 2012, n. 109, ha dato attuazione alla direttiva sulle sanzioni ai datori di lavoro che impiegano stranieri irregolari (2009/52/CE), la legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge europea 2013) ha reso possibile l’accesso al pubblico impiego per i familiari extra-UE di cittadini UE aventi diritto di soggiorno o di soggiorno permanente, per i “lungo-soggiornanti” e per i beneficiari di protezione internazionale. Ancora, il d.lgs. 4 marzo 2014, n. 40 ha recepito la direttiva 2011/98/UE sul procedimento unico per il rilascio di un permesso di soggiorno e di lavoro e un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi.
Infine, il testo unico sull’immigrazione è stato di recente modificato dal D.L. 18 febbraio 2015 n.7, conv. dalla L. 17 aprile 2015 n. 43 (recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione) e dalla Legge 29 luglio 2015, n. 115, recante Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. In particolare, l’art. 10 della legge 115/2015 prevede al comma 1: “All’articolo 5, comma 7-ter, secondo periodo, del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, le parole: “L’allontanamento è eseguito” sono sostituite dalle seguenti: “In presenza di accordi o intese bilaterali con altri Stati membri dell’Unione europea entrati in vigore in data anteriore al 13 gennaio 2009, l’allontanamento è eseguito”.
Come si può osservare, una politica migratoria all’italiana, basata sul sistema delle sanatorie, si è rilevata fallimentare in quanto, tra le altre, non ha consentito di far fronte ad una situazione di profonda criticità, quale è quella della stabilizzazione del numero di migranti irregolari presenti nel nostro Paese. Dunque, l’analisi della questione non può che destare da una parte una riflessione relativa all’esistenza di un perverso circolo politico mediatico, proclive a fomentare pregiudizi e paure e tale da distorcere la realtà obiettiva rispetto a quella soggettivamente percepita; dall’altra, una riflessione sulla dimensione della cittadinanza, che, in un siffatto contesto, rappresenta il vero motore del processo di integrazione politica, in grado di celebrare l’Europa come uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
Al di là degli scontri, il più delle volte dettati dall’emotività, è necessario, con oggettività e imparzialità, volgere uno sguardo realistico nei confronti del fenomeno, che lo si voglia o no, deve essere opportunamente affrontato.
Non si può negare che gli immigrati siano ormai parte integrante del nostro paesaggio urbano ed extra-urbano, della nostra cultura e della nostra economia. Diviene dunque fondamentale guardare con occhi diversi la figura del migrante, non solo come una minaccia da evitare o un dramma da compatire; occorre attrezzarsi seriamente per adottare un modus vivendi il più possibile rispettoso della dignità umana e dei diritti fondamentali universalmente sanciti.
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