Il rapporto cittadino/utente – Pubblica Amministrazione è un rapporto difficile, prova ne è il fatto che non c’è trasmissione televisiva di opinione o di approfondimento che non fondi il suo successo sull’inefficienza dei vari apparati dello Stato di fronte alle legittime esigenze dei destinatari del pubblico servizio, siano essi cittadini che imprese.
Premessa, essenziale per inquadrare il problema in questione, è che un’amministrazione efficiente, efficace e credibile è strumento indispensabile del sistema democratico. Dalla qualità dell’amministrazione dipende, infatti, la qualità dei servizi e conseguentemente il valore delle politiche pubbliche. Il sistema amministrativo italiano, però, ancora stenta ad avere tali caratteristiche.
In sintonia con la tendenza del momento di discettare sull’economia, sul libero mercato, sugli interessi degli azionisti etc, voglio sottolineare che un’amministrazione efficiente, all’altezza del ruolo, capace di garantire i diritti di “tutti” gli utenti, non fa che servire l’economia, lo sviluppo, la coesione del paese e creare valore, ma non valore economico per l’azionista, quanto valore sociale per la collettività per eccellenza.
Sebbene gli strumenti a disposizione per dirigere una Pubblica Amministrazione, feudalizzata dalla politica, sulla via della qualità siano infiniti, quello che scarseggia sono il coraggio e le volontà per utilizzarli.
Uno dei tanti strumenti posti a supporto di tutti i soggetti Istituzionali, sconosciuto al grande pubblico, quello che fa le code alla posta per intenderci, è l’A.I.R. (Analisi di Impatto della Regolamentazione).
L’A.I.R. introdotto dall’articolo 5, della legge n. 50 del 1999, è l’analisi preventiva dell’impatto della regolamentazione per migliorare la qualità della regolazione; in sostanza consiste in una valutazione ex-ante da provvedimenti regolativi che possono incidere in maniera significativa sulle condizioni di vita dei cittadini e sull’attività delle imprese
Francamente non saprei dire quante volte l’A.I.R. abbia avuto il privilegio di essere utilizzato.
Più recentemente, il 1 dicembre 2006, il Consiglio dei Ministri ha approvato un disegno di legge proposto dal Prof. Luigi Nicolais, Ministro per le riforme e le innovazioni nella P.A., in materia di efficienza delle amministrazioni pubbliche e di riduzione degli oneri burocratici per cittadini e imprese.
In attesa che il complesso iter legislativo del disegno di legge si completi, il 19 dicembre 2006 è stata firmata dal Ministro Nicolais una direttiva che promuove il miglioramento continuo nelle Amministrazioni Pubbliche.
La direttiva, stando al comunicato stampa, impegna le amministrazioni ad inserire precisi obiettivi di miglioramento della qualità nelle loro attività di programmazione strategica ed operativa, nonché a valutare anche su questa base i propri dirigenti. Le amministrazioni vengono sollecitate, inoltre, ad adottare strumenti di autovalutazione della loro performance organizzativa per assicurarsi che l’intera organizzazione sia orientata a erogare servizi e ad attuare politiche di qualità.
La realtà mostra che gli sforzi e le forze messe in campo, da chi guida l’organizzazione della società civile, sono sterminati; però nelle varie analisi che circolano in tema di qualità del servizio offerto dalla Pubblica Amministrazione, il ruolo della tecnologia è sempre stato sfumato, malgrado sia da ritenersi il grande alleato dell’utente. Le nuove dinamiche economiche imposte dallo sviluppo della microelettronica e dall’informatica hanno determinato il passaggio da un sistema economico di produzione “fordista” a un sistema economico di produzione a rete, molto più, se non quasi esclusivamente, di quanto abbiano fatto le politiche pubbliche, obbligando la stessa Pubblica Amministrazione, per non rimanere all’era paleolitica, ad usare il timbro virtuale piuttosto che il timbro manuale.
Ciò nonostante, se solo nell’ultimo mese dell’anno appena trascorso fioriscono iniziative legislative, con contenuti molto stringenti, in tema di qualità del pubblico servizio vuol dire che dalla cronaca il problema si è cronicizzato.
Malgrado la macchina amministrativa versi nella situazione a tutti nota, come può accadere e sovente accade, ci sono alcune eccezioni che vorrei rappresentare partendo da una breve ricostruzione storica che metta in luce il lungo percorso svolto dal Ministero più importante nel panorama della Repubblica, il Ministero dell’economia e delle finanze, per rendere notorio, attraverso il flauto di questo contributo, i progressi raggiunti.
Premesso che il Ministero delle Finanze fu istituito prima dell’unificazione dell’Italia, il 16 marzo 1816, con la proclamazione del Regno d’Italia il 17 marzo 1861 fu necessario predisporre adeguate strutture contabili/economiche/finanziarie così che con Regio Decreto 31 marzo 1870, n. 5621 la Ragioneria Generale come parte integrante del Ministero delle Finanze e con Regio Decreto del 26 dicembre 1877, n. 4219 il Ministero del Tesoro.
Seguono numerosi provvedimenti, tutti di grande importanza, tra i quali i seguenti ne riassumono sinteticamente l’evoluzione storica: il Regio Decreto 17 febbraio 1884, n. 2016, con il quale viene emanato il testo unico della legge sull’amministrazione del patrimonio dello Stato e sulla contabilità generale, che coordinò e aggiornò le disposizioni in materia amministrativo-contabile di competenza della legge di contabilità di Stato; il Regio Decreto 22 luglio 1897, n. 338 che istituì il ruolo degli ispettori di ragioneria per l’esecuzione del riscontro contabile sulle ragionerie centrali.
Il Regio Decreto 31 dicembre 1922, n. 1700 che trasferì tutti i servizi e le materie di competenza del Ministero del Tesoro al Ministero delle Finanze; il Decreto Luogotenenziale 22 giugno 1944, n. 154 con il quale venne ricostituito il Ministero del Tesoro; con Decreto del Capo provvisorio dello Stato 2 febbraio 1947, n. 16 i Ministeri delle Finanze e del Tesoro vennero riuniti; con Decreto del Capo provvisorio dello Stato 4 giugno 1947, n. 406, vennero ricostituiti il Ministero delle Finanze e il Ministero del Tesoro.
Con Decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 4 giugno 1947, n. 407 fu istituito il Ministero del Bilancio, successivamente con legge 27 febbraio 1967, n. 48 ridenominato Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica.
Nel 1997 arriva un’altra grande riforma, precisamente con la legge 3 aprile 1997, n. 94 il Ministero del Tesoro e quello del Bilancio e della Programmazione Economica vengono accorpati in un’unica amministrazione denominata “Ministero del Tesoro e della Programmazione Economica”.
Infine, l’ultima grande riforma che ha portato all’attuale assetto il Dicastero delle finanze si è avuta con il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 che istituisce il Ministero dell’economia e delle finanze, al quale sono trasferite, con le relative risorse, le funzioni del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica e quelle del Ministero delle Finanze.
All’origine di questo ultimo profondo cambiamento, che ha portato a riunire in un solo soggetto molte competenze, è ovviamente un provvedimento legislativo, la legge 15 marzo 1997, n. 59 c.d. “Bassanini 1” che fornì, al legislatore delegato, le opportune indicazioni per la riorganizzazione dell’ordinamento ministeriale.
L’attuale configurazione del Ministero dell’economia e delle finanze rende palese l’intenzione del legislatore di guidare l’Amministrazione fiscale fuori dalle secche burocratiche, legate a logiche politico/amministrative, per restituirle il ruolo proprio di garantire, nel rispetto del principio di imparzialità che la Costituzione pone a fondamento dell’operato degli apparati pubblici, la crescita economica e sociale, prevedendo un ambiente favorevole agli investimenti e una migliore della qualità dei servizi.
In tale contesto, che muove da una nuova cultura gestionale tesa al perseguimento di obiettivi di perfomance dei servizi pubblici resi alla collettività, si assiste al passaggio da una governance dipartimentale ad una governance d’Agenzia.
Infatti, il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 ha, tra l’altro, istituito le Agenzie fiscali, come recita l’articolo 57 del citato decreto legislativo, “Per la gestione delle funzioni esercitate dai dipartimenti delle entrate, delle dogane, del territorio e di quelle connesse svolte da altri uffici del ministero sono istituite l’agenzia delle entrate, l’agenzia delle dogane, l’agenzia del territorio e l’agenzia del demanio, di seguito denominate agenzie fiscali”.
La trasformazione è epocale, ci avviciniamo ai tratti di un’Auhority, alle Agenzie fiscali è attribuita personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria, che sancisce il passaggio dalla contabilità di Stato a un sistema contabile civilistico. Inoltre, le stesse, devono ispirare il loro operato ai principi di legalità, imparzialità e trasparenza, con criteri di efficienza, economicità ed efficacia.
Non c’è dubbio che, sulla base delle predette caratteristiche, il legislatore, con la scelta dell’Agenzia come modello di gestione e organizzazione ha optato per un modello d’impresa, orientato, come di seguito vedremo in particolare per l’Agenzia delle entrate, ad una governance che provveda ad una riduzione dei costi sociali, mediante politiche di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti e ad una riduzione dei costi economici attraverso il ricorso alla tecnologia che consenta una nuova gestione della fiscalità.
Riguardo alle finalità istituzionali dell’Agenzia delle entrate l’articolo 2, dello statuto, rubricato “Fini istituzionali” recita:
“1. L’Agenzia svolge tutte le funzioni ed i compiti ad essa attribuiti dalla legge in materia di entrate tributarie e diritti erariali, al fine di perseguire il massimo livello di adempimento degli obblighi fiscali. A tal fine l’Agenzia assicura e sviluppa l’assistenza ai contribuenti, il miglioramento delle relazioni con i contribuenti, i controlli diretti a
contrastare gli inadempimenti e l’evasione fiscale, nel rispetto dei principi di legalità,imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economicità ed efficacia.
2. L’Agenzia assicura, in materia di entrate tributarie erariali, i servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei tributi diretti, dell’imposta sul valore aggiunto e di tutte le imposte, diritti o entrate erariali già di competenza del Dipartimento delle Entrate, ad essa affidati con il decreto del Ministro di cui all’articolo 62, comma 3, del decreto istitutivo.
3. L’Agenzia assicura il supporto alle attività del Ministero dell’Economia e delle Finanzee la collaborazione con le altre Agenzie fiscali e con gli altri enti o organi che comunque esercitano funzioni in settori della fiscalità di competenza statale.
4. L’Agenzia presta la propria collaborazione, secondo gli indirizzi impartiti dal Ministro, alle istituzioni dell’Unione europea e svolge i compiti necessari per l’adempimento, nelle materie di competenza, degli obblighi internazionali assunti dallo Stato”.
Riguardo alle attribuzioni l’articolo 4 dello statuto rubricato
“Attribuzioni” recita:
1. L’Agenzia, nel perseguimento della propria missione e dei propri scopi istituzionali, esercita, in particolare, le seguenti funzioni ed attribuzioni:
a) assistenza ai contribuenti, assicurando l’informazione, semplificando gli adempimenti, riducendo gli oneri e fornendo servizi di consulenza ai contribuenti e agli altri enti interessati dal sistema della fiscalità;
b) riscossione dei tributi, assicurando la gestione dell’archivio delle dichiarazioni, le operazioni di riscossione, il controllo sull’operato dei concessionari e degli intermediari, i rimborsi ai contribuenti, il controllo sulla regolarità e tempestività della messa a disposizione delle risorse finanziarie acquisite per l’erario e gli altri enti impositori;
c) contrasto dell’evasione fiscale, assicurando le attività di controllo e di verifica, il controllo sui concessionari e sugli intermediari;
d) gestione dei servizi relativi ai giochi, ivi compresi i concorsi pronostici e le scommesse, già attribuiti al Dipartimento delle Entrate del Ministero delle Finanze;
e) gestione del contenzioso, assicurando la tutela degli interessi erariali nelle diverse sedi giudiziarie, anche favorendo il ricorso agli strumenti di conciliazione;
f) fornitura di servizi, nella materia di competenza, ad altri enti, sulla base di disposizioni di legge o di rapporti convenzionali;
g) promozione e partecipazione ai consorzi e alle società previsti dall’articolo 59, comma 5, del decreto istitutivo.
2.Nell’esercizio delle proprie funzioni ed attribuzioni, l’Agenzia determina regole di condotta per gli uffici e per i contribuenti, assicurando la massima efficienza dell’attività degli uffici e la minima onerosità per i contribuenti, la qualità del servizio di assistenza, l’efficacia e l’adeguatezza delle azioni mirate a contrastare l’evasione, anche sulla base dello sviluppo degli strumenti valutativi e conoscitivi”.
L’ampio spettro della missione istituzionale dell’Agenzia in questione si riflette nell’ampiezza delle sue attribuzioni esercitate con consapevolezza e competenza, come dimostrano i dati, non solo di bilancio, disponibili sul sito dell’Agenzia medesima.
Non ritengo necessario in questa sede opinare sui dati di bilancio, sarebbe un esercizio superfluo data l’evidenza degli stessi, quanto piuttosto sottolineare alcuni aspetti meno noti, ma altamente significativi della evoluzione del concetto di servizio pubblico.
Infatti, in linea con le best practice di mercato, si direbbe parlando di società, quindi di soggetti privati, l’Agenzia nel porre al centro delle proprie scelte il contribuente/cliente si è da subito impegnata a mantenere elevata la qualità dei servizi facendo ricorso tra l’altro al Sistema di gestione per la Qualità, sottoponendo a certificazione ISO 9001:2000 i servizi erogati dagli uffici, e ancora pianificando indagini annuali di Customer Satisfaction.
A conferma della centralità del contribuente, l’Agenzia delle entrate in questi giorni sta presentando alla stampa nuovi strumenti di semplificazione per gli adempimenti dei contribuenti come il nuovissimo e supertecnologico “F24 WEB” che sarà presto operativo (vedi Il Sole 24 ore del 3 maggio 2007).
Credo che l’oggettività, di quanto rappresentato, permetta di dire che sicuramente il percorso evolutivo dell’Agenzia delle entrate è appena iniziato, ma al tempo stesso consente di riconoscere quanto sin qui fatto, considerando che la stessa è operativa dal 1 gennaio 2001 e che sicuramente il passaggio da una governance dipartimentale a una governance d’Agenzia è stata una transizione non facile.
Ma i risultati raggiunti, anche in termini di tax compliance, sembrano confermare che la nuova natura giuridica e il plesso di doveri/poteri conferiti dell’Agenzia delle entrate stanno dando i frutti sperati.
Ma se tutto ciò è vero a cosa si deve tale progresso?
Personalmente non nutro dubbi in proposito. E’ ovvio che il soggetto in questione è una struttura e, in quanto tale, composta da uomini e donne. Quindi, rinviando a quanto già esposto in un mio precedente articolo dal titolo “Il mobbing e la direzione del personale vista da Tiziano Treu” ritengo che la ragione vada individuata nel capitale umano, o meglio nella sapiente gestione del capitale umano. Infatti, i soggetti deputati hanno provveduto alla gestione del cambiamento dello status giuridico del soggetto Agenzia e correlativamente gestito il necessario cambiamento culturale/professionale del personale dipendente, prevedendo opportuni percorsi formativi, come quelli presso l’Università di Pisa.
Abbiamo quindi un fattor comune: l’azione dell’Agenzia ha posto come elemento centrale, verso l’esterno, il contribuente/cliente e verso l’interno il proprio personale; in entrambi i casi il fattore umano.
Dott. Alessandro Nasi
Si propone agli interessati di inviare al seguente indirizzo di posta elettronica progil1@yahoo.it commenti e contributi.
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