Tribunale di Ragusa in funzione di giudice del lavoro, sentenza 555/2005; pubblico impiego contrattualizzato; dipendenti enti locali; rapporti tra procedimento penale e disciplinare; sentenza interpretativa di clausole del contratto collettivo.

Il Giudice del lavoro del Tribunale di Ragusa, dott. ********************, ha emesso la seguente

nelle cause di lavoro riunite iscritte ai nn. 220, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 240, 285, 317/2004 R.G.

****, rappr. e dif. dagli avv.ti **** per procura a margine dei rispettivi ricorsi introduttivi;

Comune di Vittoria, in persona del Sindaco pro-tempore, rappr. e dif. dall’avv. **** per procura a margine della memoria di difesa;

Avente ad oggetto: licenziamento disciplinare; sentenza ex art. 64, comma 3, d.lgvo 165/2001

Detti ricorrenti, tutti dipendenti del Comune di Vittoria, hanno partecipato, in anni compresi tra il 1996 e il 2001, a concorsi interni, accedendo ad un livello superiore; nell’agosto del 2003, a seguito di specifica richiesta indirizzata agli Istituti scolastici interessati, il Comune di Vittoria ha appreso della “non conferma” come veritieri dei titoli di studio intestati ai ricorrenti, dagli stessi prodotti come titolo nelle procedure concorsuali interne (due ricorrenti, invece, avrebbero avuto accesso dall’esterno); l’Ente ha quindi avviato il procedimento disciplinare con la contestazione degli addebiti; successivamente ha inoltrato denuncia alla competente Procura della Repubblica; che a sua volta, a distanza di circa un mese, ha comunicato al Comune l’iscrizione dei ricorrenti nel registro delle notizie di reato per i reati di cui agli artt. 476, 482 e 640 c.p.; nel dicembre 2003 il Comune, in esito al procedimento disciplinare, ha applicato ai ricorrenti la sanzione del licenziamento senza preavviso, ai sensi degli artt. 23 e 25, comma 7, lett. b) del CCNL del personale del comparto Regioni e Autonomie Locali del 06/07/1995 (quest’ultima clausola prevede la sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso in caso di “accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi e, comunque, con mezzi fraudolenti”).

In domanda cautelare i ricorrenti hanno dedotto, fra l’altro, il mancato rispetto, da parte del Comune, dell’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare, ex art. 25, comma 8, CCNL 6/7/95, in quanto connesso con procedimento penale, pendente in fase di indagini preliminari.

Per contro il Comune ha sostenuto che detto obbligo sorgesse solo in caso di esercizio dell’azione penale per i medesimi fatti disciplinarmente rilevanti.

Questo giudice, in esito ad una cognizione sommaria, propria della fase cautelare, ha accolto i ricorsi, ritenendo che il procedimento disciplinare dovesse essere sospeso in pendenza di quello penale, pur versando questo nella fase delle indagini preliminari al momento in cui la sanzione è stata irrogata.

Proseguita nel merito la causa, ritenendo necessario risolvere in via pregiudiziale la questione concernente l’interpretazione dell’art. 25, comma 8, CCNL 6.7.95, ed in particolare se l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare, connesso con procedimento penale, sussista anche quando quest’ultimo versi ancora nella fase delle indagini preliminari, con ordinanza ex art. 64 d.lgvo 165/2001 il giudicante ha disposto la comunicazione all’Aran del ricorso introduttivo, della memoria difensiva e dell’ordinanza cautelare, per un eventuale accordo sull’interpretazione autentica della disposizione contrattuale.

Non essendo intervenuto l’accordo sull’interpretazione autentica, questo giudice, riuniti i procedimenti per l’identità della pregiudiziale questione interpretativa, deve ora decidere con sentenza sulla predetta questione.

Sentenza che viene resa, in accordo con la dottrina sul punto, con le forme del rito ordinario, e non già con lettura del dispositivo in udienza, dovendo il giudice sciogliere un nodo ermeneutico; ciò che implica una motivazione contestuale alla decisione.

Questo giudice ritiene di mantenere ferma l’interpretazione adottata in sede cautelare per i motivi che seguono.

La disposizione contrattuale, la cui interpretazione è oggetto del presente giudizio (art. 25, comma 8, CCNL 06.07.1995 del comparto Regioni ed Autonomie Locali), prevede che “il procedimento disciplinare…deve essere avviato anche nel caso in cui sia connesso con procedimento penale e rimane sospeso fino alla sentenza definitiva. La sospensione è disposta anche ove la connessione emerga nel corso del procedimento disciplinare”; al successivo comma 9 prevede che “il procedimento disciplinare sospeso…è riattivato entro 180 giorni da quando l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza definitiva”.

Con nota del 29.11.2004, l’Aran, nel trasmettere al comitato di settore del comparto del personale delle regioni e delle autonomie locali la richiesta di avvio della procedura di interpretazione autentica da parte di questo giudice, ha subito espresso il proprio orientamento, ritenendo che la generica nozione di procedimento penale cui fanno riferimento, nell’ambito del procedimento disciplinare, le clausole contrattuali in questione, deve identificarsi esclusivamente con la fase processuale che inizia a conclusione delle indagini preliminari, quando il pubblico ministero, ove non richieda l’archiviazione, esercita l’azione penale, formulando l’imputazione, nei casi previsti dai titoli II, III, IV e V del libro VI del codice di procedura penale oppure richiedendo il rinvio a giudizio.

Tale indicazione, secondo l’Aran, “risulta coerente con la ratio della previsione dell’art. 28, comma 8, del CCNL del 6.7.95 del comparto regioni ed autonomie locali, e cioè la trasposizione nella disciplina contrattuale delle previsioni originariamente contenute nell’art. 117 del Testo unico degli impiegati civili dello Stato n. 3 del 1957”.

Successivamente, con nota del 22.03.2005, l’Aran ha comunicato a questo giudice che in data 09.02.2005 è stata sottoscritta l’ipotesi di CCNL di interpretazione autentica, non tradottasi in valido ed efficace contratto collettivo di interpretazione autentica, per via della sospensione, da parte di una sola confederazione sindacale, firmataria dell’originario accordo (Confederazione RDB-CUB), della partecipazione a tutte le trattative di interpretazione autentica.

In detta ipotesi di accordo si osserva che l’art. 25, comma 8, del CCNL in questione, rinvia ad una generica nozione di procedimento penale; che nell’ambito del medesimo art. 25 mancano ulteriori elementi idonei a specificare la effettiva portata applicativa della suddetta indicazione di procedimento penale; che l’art. 27, comma 2, del CCNL del 6.7.95, ai fini della sospensione cautelare del dipendente in presenza di un procedimento penale, contiene l’ulteriore specificazione che a tal fine è richiesto il rinvio a giudizio; che sotto il profilo della logica e della coerenza della complessiva disciplina contrattuale, non è possibile attribuire un significato diverso alla medesima nozione di procedimento penale in relazione alla specifica clausola contrattuale in cui essa si trova inserita; che precise indicazioni sulla nozione di procedimento penale sono contenute nell’art. 405 del c.p.p., da cui non è possibile prescindere; e che quindi la nozione di procedimento penale, ai fini della sussistenza dell’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare in caso di connessione dello stesso con un procedimento penale, vale ad identificare la fase processuale che inizia con l’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero, con la formulazione dell’imputazione, nei casi previsti dai titoli II, III, IV e V del libro VI del c.p.p., oppure con la richiesta di rinvio a giudizio.

Secondo una parte della dottrina la nozione di procedimento penale, sempre ai fini che interessano in questa sede, deve coincidere con il rinvio a giudizio del dipendente; una siffatta interpretazione, “oltre che più conforme al prevalente indirizzo processual- penalistico sulla nozione di procedimento penale, appare preferibile alla luce del canone ermeneutico codificato nell’art. 97 Cost., per evitare che il sempre più frequente utilizzo da parte di alcuni cittadini della denuncia penale come arma per intimorire pubblici dipendenti (destinati a divenire ben presto indagati) possa portare alla inutile attivazione e successiva sospensione di migliaia di procedimenti disciplinari”.

Osserva questo giudice che i contratti collettivi previsti dal d.lgvo 165/2001, nonostante il regime giuridico speciale cui sono sottoposti (a titolo esemplificativo: la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, l’interpretazione autentica ad opera delle parti stipulanti, la ricorribilità in Cassazione per violazione o falsa applicazione), rimangono atti di diritto privato, ai quali è applicabile la disciplina sull’interpretazione dei contratti ex artt. 1362 ss. del codice civile (Cass. L, 5892/2005).

Nell’interpretare il contratto si deve indagare quale sia stata la comune intenzione delle parti e non limitarsi al senso letterale delle parole. Per determinare la comune intenzione delle parti si deve valutare il loro comportamento complessivo, anche posteriore alla conclusione del contratto (art. 1362 c.c.).

Le clausole ambigue si interpretano secondo ciò che si pratica generalmente nel luogo in cui il contratto è concluso (art. 1368 c.c.); è quindi possibile per il giudice esaminare regolamentazioni contrattuali previste per gli altri comparti del pubblico impiego, per desumerne indicazioni su ciò che si pratica generalmente nel luogo in cui il contratto è stato concluso al fine di chiarire il significato di clausole ambigue (vds. Cass. sez. L 6530/1983, con riferimento ai contratti collettivi di diritto comune).

Ora i primi CCNL dei comparti sanità (art. 30, commi 8 e 9), scuola (art. 60, commi 9 e 10), enti pubblici non economici (art. 28, commi 8 e 9), ricerca (art. 22, commi 8 e 9) riportano in termini identici la clausola contrattuale di cui ci si occupa.

La disciplina contrattuale dettata dai primi CCNL dei comparti Ministeri (art. 25, commi 6 e 7) ed Aziende ed Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo (art. 38, commi 6 e 7) è invece più dettagliata: “…nel caso di commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale, per i quali sia fatto obbligo di denuncia… l’amministrazione inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denuncia penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino alla sentenza definitiva. Analoga sospensione è disposta anche nel caso in cui l’obbligo della denuncia penale emerga nel corso del procedimento disciplinare già avviato… Al di fuori di questi casi, quando l’amministrazione venga a conoscenza dell’esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare, questo è sospeso fino alla sentenza definitiva”.

Tale ultima formulazione viene ora riprodotta in termini identici nei CCNL per il quadriennio normativo 2002 – 2005 dei comparti Regioni e Autonomie Locali (art. 26, comma 1), Sanità (art. 14) e Scuola (art. 93).

Ritiene questo giudice che la formulazione del CCNL del 1995 per gli enti locali, più sintetica rispetto a quella adottata dal coevo CCNL per i Ministeri, non possa non ricomprendere anche l’ipotesi di connessione emergente dall’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria del fatto reato appreso e disciplinarmente valutabile.

La proposizione “la sospensione è disposta anche ove la connessione emerga nel corso del procedimento disciplinare” sottintende che detta sospensione debba operare anche quando l’amministrazione, sin dall’apprensione del fatto, ovvero prima ancora di iniziare il procedimento disciplinare, ne riconosca la duplice valenza penale e disciplinare, attivando le due serie procedimentali, come avvenuto nella specie.

La connessione è infatti da intendersi in senso logico: ovvero ricorre ove l’accertamento penale del fatto rilevi ai fini della cognizione della violazione disciplinare, secondo una valutazione demandata all’amministrazione.

Nel caso di specie, l’amministrazione convenuta non ha negato l’esistenza della connessione in senso logico, ovvero non ha certo ritenuto di prescindere, logicamente, dall’esito dell’accertamento penale, poiché ritenuto, in ipotesi, ininfluente ai fini disciplinari (di talchè sarebbe comunque irrilevante una pronuncia penale sul fatto contestato), bensì ha negato l’esistenza della connessione da un punto di vista temporale, ritenendo che l’accertamento penale del fatto debba essere atteso solo se il procedimento ad esso finalizzato penda nella fase processuale, e non già in quella delle indagini preliminari.

Né può sostenersi che l’inoltro della denuncia penale, seguito da sospensione del procedimento disciplinare (nella disciplina contrattuale per il comparto Ministeri e successivamente prevista anche per gli altri comparti), sarebbe ipotesi prevista solo per uno dei casi legittimanti il licenziamento in tronco, ovvero la commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale, sicchè per gli altri casi, sempre legittimanti la predetta sanzione massima (tra cui l’accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi), resterebbe impregiudicata la questione interpretativa della nozione di procedimento penale.

Ciò in quanto la disciplina contrattuale esaminata, congiuntamente a quella prevista per gli altri comparti del pubblico impiego, prevede l’operatività di un meccanismo di garanzia per il dipendente, una volta stabilito che il fatto addebitatogli, e posto a base del procedimento disciplinare, è lo stesso di quello posto a base del procedimento penale; meccanismo inteso al previo accertamento della sussistenza del fatto, e della sua commissione da parte dell’incolpato, secondo le garanzie previste per il processo penale.

Questo giudice non condivide l’affermazione dell’Aran, secondo la quale l’interpretazione prescelta (nozione di procedimento penale da identificarsi esclusivamente con la fase processuale) “risulta coerente con la ratio della previsione dell’art. 28, comma 8, del CCNL del 6.7.95 del comparto regioni ed autonomie locali e cioè la trasposizione nella disciplina contrattuale delle previsioni originariamente contenute nell’art. 117 del Testo unico degli impiegati civili dello Stato n. 3 del 1957”.

L’effetto sospensivo derivante dalla prevalenza del giudizio penale su quello disciplinare era già previsto nell’art. 3, comma 3, c.p.p. del 1930, il cui indirizzo risultò recepito dal predetto art.117; a seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale del 1988, ispirato, come noto, al favor separationis tra giudizi e ad un’attenuazione dell’efficacia extrapenale della sentenza penale, la dottrina e la prevalente giurisprudenza esclusero l’abrogazione implicita dell’art. 117, ribadendone la vigenza.

Detto articolo prevede che “qualora per il fatto addebitato all’impiegato sia stata iniziata azione penale il procedimento disciplinare non può essere promosso fino al termine di quello penale e, se già iniziato, deve essere sospeso”.

Se le parti avessero veramente voluto “trasporre” nella disciplina contrattuale tale norma, nonostante la sua espressa abrogazione, per i pubblici dipendenti contrattualizzati, già a far data dalla stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994 – 1997 (vds. art. 72, comma 4, d.lgvo 165 del 2001), avrebbero potuto limitarsi a riprodurne in contratto l’enunciato normativo; ma in realtà le norme contrattuali sopra richiamate, tra cui quella in esame, contengono prescrizioni sostanzialmente diverse da quella norma di legge, come quella che contempla comunque l’avvio del procedimento disciplinare, anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione sia già a conoscenza dell’esistenza di un procedimento penale.

Osserva al riguardo questo giudice che il termine “procedimento” è utilizzato dal codice di procedura penale vigente prevalentemente nella massima accezione, comprensiva della fase delle indagini preliminari (che costituisce la fase procedimentale in senso stretto) e di quella processuale.

L’inconveniente di fatto, paventato da parte della dottrina, ovvero la possibilità di attivare inutilmente numerosi procedimenti disciplinari, a seguito della presentazione di denunce infondate da parte dei cittadini, può essere scongiurato considerando che l’obbligo della pubblica amministrazione di attivare il procedimento disciplinare sorge da una conoscenza qualificata del fatto disciplinarmente valutabile, in quanto acquisita direttamente o tramite fonti di elevato livello di attendibilità.

Nell’ipotesi di accordo si afferma che l’art. 27, comma 2, del CCNL del 6.7.95, ai fini della sospensione cautelare del dipendente in presenza di un procedimento penale, contiene l’ulteriore specificazione (rispetto alla generica nozione di procedimento penale) che a tal fine è richiesto il rinvio a giudizio; e che sotto il profilo della logica e della coerenza della complessiva disciplina contrattuale, non è possibile attribuire un significato diverso alla medesima nozione di procedimento penale in relazione alla specifica clausola contrattuale in cui essa si trova inserita.

Senonchè in senso contrario può osservarsi: 1) che ai fini della sospensione cautelare (che è una misura, appunto, cautelare e non disciplinare) è richiesto comunque qualcosa di più dell’esercizio dell’azione penale, ovvero l’avvenuto suo vaglio, in senso positivo, da parte del giudice: appunto, il rinvio a giudizio; 2) che la clausola richiamata dimostra che quando le parti hanno voluto riferirsi alla fase processuale vera e propria lo hanno espressamente previsto; 3) che lo stesso articolo 27, al comma 5, prevede che nei casi previsti dai commi precedenti si applica quanto previsto in tema di rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale dall’art. 25, commi 8 e 9 (ovvero avvio del procedimento disciplinare, sospensione dello stesso, riattivazione entro 180 giorni da quando l’amministrazione ha avuto notizia della sentenza definitiva);e siccome tra i casi previsti dai commi precedenti è contemplato anche quello, al comma 1, del dipendente colpito da misura restrittiva della libertà personale (anche per fatti sanzionabili con la misura del licenziamento; arg. ex art. 27, comma 3), che può intervenire anche nella fase delle indagini preliminari, ne consegue che dalla norma in questione si trae invece conferma testuale che l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare scatti anche allorquando il connesso procedimento penale versi nella fase delle indagini preliminari.

Osserva conclusivamente questo giudice che la disciplina in esame, dettata in tema di rapporti tra procedimento disciplinare e penale, alla luce del complessivo comportamento delle parti e di quanto generalmente previsto nei comparti del pubblico impiego privatizzato, rende sì cedevole il principio di autonomia del procedimento disciplinare da quello penale, di fronte al principio di primazia di quest’ultimo, ma solo relativamente all’accertamento della sussistenza del fatto reato e della sua commissione da parte del pubblico dipendente (ferma restando l’autonoma valutazione in sede disciplinare); accertamento che si richiede sia condotto con le garanzie che assistono il procedimento penale.

Sul punto detta disciplina si armonizza con quella dettata dalla legge n. 97/2001 (peraltro espressamente richiamata negli ultimi CCNL del pubblico impiego), che ha modificato, tra l’altro, l’art. 653 c.p.p., disponendo che, oltre alla sentenza penale irrevocabile di assoluzione, anche quella irrevocabile di condanna abbia efficacia di giudicato nel giudizio per responsabilità disciplinare davanti alle pubbliche autorità, quanto all’accertamento della sussistenza, o meno, del fatto; del suo costituire, o meno, illecito penale; della commissione, o meno, da parte dell’imputato.

La legge n. 97/2001 ha così ristabilito un rapporto di pregiudizialità degli esiti del processo penale sul procedimento disciplinare, sia in caso di condanna che di assoluzione del dipendente.

Ora l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare appare coerente con la finalità della legge n. 97/2001, giacchè volto a salvaguardare il predetto rapporto di pregiudizialità; finalità che rischierebbe di venire frustrata ove la disposizione contrattuale in questione fosse interpretata nel senso, restrittivo, che l’obbligo di sospensione scatti solo allorquando il procedimento penale si trovi nella fase processuale, per avere il P.M. esercitato l’azione penale.

Aderendo a tale tesi, potrebbe darsi, per gli stessi fatti addebitati al dipendente, una pronuncia disciplinare assolutoria, resa in costanza delle indagini preliminari, ma prima dell’esercizio dell’azione penale, seguita più tardi dal rinvio a giudizio e dalla condanna del dipendente, con ciò eludendo lo spirito della legge n. 97 del 2001, che proprio per ovviare al precedente regime di favor per il pubblico dipendente, per il quale faceva stato nel procedimento disciplinare solo la sentenza di assoluzione e non già anche quella di condanna, ha ristabilito la piena primazia del giudizio penale rispetto a quello disciplinare nei termini sopra riportati.

Occorre pertanto privilegiare un’interpretazione che contenga al massimo il rischio di divaricazioni tra l’esito disciplinare e quello penale, essendo ormai diritto recepito il divieto di ne bis in idem anche in ambito disciplinare.

La pur pertinente giurisprudenza, richiamata dal procuratore del Comune resistente (Consiglio di Stato 5855/2001), non appare convincente laddove ritiene sussistere l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare solo nel caso in cui il procedimento penale versi in una fase che debba sfociare in una sentenza o provvedimento equiparato, avente il carattere di definitività (ovvero in una fase successiva all’esercizio dell’azione penale); e ciò in quanto la sospensione del procedimento disciplinare, disposta nella fase delle indagini preliminari, sarebbe priva di un termine certo anche al fine della decorrenza del termine di riavvio del procedimento stesso, potendo le indagini preliminari concludersi anche con un provvedimento di archiviazione, privo del carattere di definitività, essendo sempre possibile la riapertura delle indagini.

Osserva al riguardo questo giudice: 1) che secondo la più recente disciplina contrattuale sopra tratteggiata, tale inconveniente, ovvero l’assenza di un termine certo a quo per il riavvio del procedimento disciplinare, sarebbe comunque destinato inesorabilmente a presentarsi nella realtà, tutte le volte in cui l’amministrazione venga a conoscenza della commissione in servizio di gravi reati da parte del dipendente, non lasciando in questo caso la lettera delle clausole contrattuali alcun margine per un’interpretazione diversa da quella che impone la sospensione del procedimento disciplinare a seguito dell’inoltro della denuncia penale; 2) che il provvedimento di archiviazione, facendo cessare la “connessione” con il procedimento penale (in caso di riapertura delle indagini il P.M. procede a nuova iscrizione nel registro delle notizie di reato, così avviando un nuovo procedimento), restituirebbe all’Amministrazione la piena operatività del proprio potere disciplinare, da esercitare avvalendosi, se del caso, dei risultati delle indagini preliminari e della situazione che ha giustificato l’archiviazione (infondatezza della notizia di reato, difetto di condizione di procedibilità, estinzione del reato, ecc.).

In conclusione, questo giudice ritiene che la clausola contrattuale di cui all’art. 25, comma 8, del CCNL del personale del comparto Regioni e Autonomie Locali del 06/07/1995, debba essere interpretata nel senso che l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare, connesso con procedimento penale, sussista anche quando quest’ultimo versi nella fase delle indagini preliminari.

pronunciando sulla questione interpretativa della clausola contrattuale di cui all’art. 25, comma 8, del CCNL del personale del comparto Regioni e Autonomie Locali del 06/07/1995, ex art. 64, comma 3, d.lgvo 165/2001, dichiara che la stessa deve essere interpretata nel senso che l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare, connesso con procedimento penale, sussista anche quando quest’ultimo versi nella fase delle indagini preliminari.

Così deciso in Ragusa il 22.07.2005.