Turismo: cosa compete allo Stato e cosa alle Regioni

Turismo: i rapporti fra Stato e Regioni

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Non vi è dubbio che il diritto europeo incide sulla normativa nazionale in materia di turismo dispiegando direttamente la sua efficacia, nel caso di regolamenti, e imponendo allo Stato membro di intervenire, nel caso di direttive.
Molto più complesso è il rapporto, come si è detto nel primo paragrafo introduttivo, tra fonti nazionali. La legge costituzionale n. 3 del 2001, infatti, ha modificato la disciplina preesistente: la materia del turismo non rientra più nella disciplina concorrente dello Stato e regioni, ma è da annoverarsi nella competenza residuale delle regioni.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 214 del 2006, riafferma che il turismo è materia di competenza legislativa residuale regionale, come aveva in precedenza attestato nella sent. n. 197 del 2003 (sulla legittimità costituzionale della legge di riforma del turismo n. 135 del 2001) e nella sent. n. 90 del 2006 (su conflitto di attribuzione Stato-regioni in tema di porti turistici).
Siffatta competenza regionale “comunque non esclude la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e di regolarne l’esercizio” in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione (art. 118 Cost.), secondo l’impostazione introdotta dalla sent.
Carmela Leone 68
n. 303 del 2003, sulla presenza di determinate condizioni di legittimazione della disciplina legislativa statale.
Giova soffermarsi nuovamente su tali affermazioni della Corte che legittimano lo spostamento verso l’alto, in capo agli organi statali, delle funzioni amministrative relative a materie di competenza residuale laddove si ravvisi la presenza di esigenze di esercizio unitario. Questo spostamento verso l’alto, poiché può essere fatto solo con legge, comporta una conseguente attrazione a livello statale anche della corrispondente funzione legislativa. La deviazione dal solco tracciato dalla Carta, in questo caso, appare evidente e le conseguenze che ne discendono dirompenti. Il principio di sussidiarietà, infatti, pur nel silenzio dell’art. 117 Cost. sul punto, viene utilizzato come criterio di distribuzione non solo delle funzioni amministrative, ma anche di quelle legislative.
L’esigenza di allocare le funzioni amministrative a livello statale giustifica l’esercizio da parte dello Stato anche delle funzioni legislative. In altri termini, a partire dalla sentenza n. 303 del 2003, la Corte costituzionale ha inaugurato il modello della “attrazione in sussidiarietà”, che ha mitigato la rigidità insita nel riparto materiale definito dall’art. 117 Cost. Ove lo Stato, in vista del soddisfacimento di interessi unitari, decida di allocare, presso le proprie istituzioni, funzioni amministrative che, ratione materiae, dovrebbero spettare alle regioni, allora tale conferimento, in nome del principio di legalità, trascinerà con sé anche la potestà legislativa.

Il principio di sussidiarietà

Cerchiamo di semplificare il discorso ragionando per passaggi successivi e concatenati:
1) la regione ha competenza legislativa residuale nella materia del turismo ai sensi dell’art. 117;
2) ai sensi dell’art. 118 Cost., le funzioni amministrative sono assegnate al comune come amministrazione generale e in base ai princìpi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione;
3) applicare il principio di sussidiarietà significa individuare l’ente che meglio di altri è in grado di esercitare una certa funzione amministrativa. Talvolta la funzione è meglio esercitata dallo Stato (esempio: lo Stato, meglio degli enti di dimensione minore, può disciplinare le procedure acceleratorie e di semplificazione finalizzate ad aumentare i flussi turistici e far nascere nuove imprese nel settore);
4) tutte le funzioni amministrative devono essere disciplinate dalla legge, in nome del principio di legalità. In forza del principio di legalità, spetta alla legge distribuire tra Stato, regioni, province e comuni le funzioni amministrative;
5) lo spostamento verso l’alto delle funzioni amministrative (punto 3), poiché può essere fatto solo con legge, comporta una conseguente attrazione a livello statale anche della corrispondente funzione legislativa (esempio: la fonte che disciplinerà le procedure acceleratorie e di semplificazione finalizzate ad aumentare i flussi turistici sarà una fonte statale).
L’istituto della “chiamata in sussidiarietà” finisce così per assumere la configurazione di uno strumento di “flessibilizzazione” dell’ordine apparentemente rigido e lineare di riparto delle competenze legislative delineato dall’art. 117 Cost.
La Corte, infatti, giustifica lo spostamento verso l’alto della funzione legislativa ricorrendo al principio di legalità, in virtù del quale ciascuna funzione amministrativa necessita di una previa disposizione legislativa che la preveda, ne individui il titolare e ne disciplini i principali presupposti di esercizio, sia sostanziali che procedurali.
Volendo sintetizzare e semplificare tali criteri, essi possono considerarsi: l’esigenza di un esercizio unitario di alcune competenze amministrative; una valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni da parte dello Stato proporzionata e ragionevole, alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità; il rispetto del principio di leale collaborazione nella disciplina e delle competenze “attratte in sussidiarietà” al livello statale.
Questo indirizzo è accolto dalla Corte costituzionale, che ha sottolineato come “la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano economico interno e internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura” (sent. n. 88/2007).
Presupposti e condizioni d’esercizio accompagnano la teorizzazione della chiamata in sussidiarietà come criterio di riparto delle competenze tra Stato e regioni e quindi come un “fattore di flessibilità di quell’ordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie”.
La sussidiarietà in quanto tale non giustifica un ritaglio delle funzioni, ma impone un procedimento che, mettendo a confronto potere centrale ed enti territoriali, consenta di raggiungere un accordo in ordine ai contenuti dell’attività da svolgere.
Si tratta di una ricostruzione che, secondo il giudice costituzionale, è perfettamente coerente “con la matrice teorica e con il significato pratico” della sussidiarietà: quest’ultima, connotata da una “attitudine ascensionale”.
Giova ritornare alla materia del turismo e prendere, pertanto, in considerazione la sentenza n. 76 del 2009. Secondo la Corte costituzionale, nella materia del turismo esiste “la necessità di un intervento unitario del legislatore statale” e questo giustifica l’adozione di un regolamento di delegificazione per disciplinare le procedure acceleratorie e di semplificazione finalizzate ad aumentare i flussi turistici e far nascere nuove imprese nel settore. In sintesi, la Corte ammette l’ingresso del regolamento statale in una materia residuale alla duplice condizione che esista un interesse unitario e che sia rispettato il principio di leale collaborazione.
In conclusione, la Corte applica il canone della chiamata in sussidiarietà in favore del regolamento di delegificazione nonostante manchi qualsiasi titolo per l’intervento della legge statale, e nonostante l’attrazione delle funzioni amministrative sia soltanto parziale.
Lo Stato e le regioni hanno concluso importanti accordi, che hanno condotto, nella sostanza, ad un esercizio “congiunto” di competenze normative su numerosi e rilevanti profili concernenti il turismo che, in base ai criteri formali di riparto delle competenze, avrebbero dovuto essere assegnati all’uno o all’altro livello. Il sistema degli accordi e delle intese ha così consentito di superare situazioni di impasse e di interpretare in senso conforme alla Costituzione molte disposizioni normative precedenti alla riforma, che assegnavano al legislatore statale l’esercizio esclusivo di poteri normativi o di indirizzo.

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