Tutela del paesaggio: Corte costituzionale sul rapporto tra competenze Stato-Regioni

La Corte costituzionale, sentenza n. 164 del 22 luglio 2021, ha affermato che le Regioni non possono pianificare lo sviluppo del proprio territorio con scelte di carattere urbanistico se non quando queste ultime siano rispettose dei vincoli posti dallo Stato per tutelare beni di valore paesaggistico.
Inoltre, lo Stato può adottare la dichiarazione di interesse paesaggistico di un bene anche quando la Regione sia contraria, in quanto la tutela di tali beni risponde a una “logica incrementale”, che consente alle Regioni di allargarne l’ambito ma non di ridurlo, neppure per mezzo dei piani paesaggistici di competenza regionale.

I fatti ad oggetto del giudizio

Con decreto del Direttore generale della direzione generale archeologica, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo è stata dichiarata di notevole interesse pubblico l’area alpina compresa tra il Comelico e la Val d’Ansiei. La Regione Veneto propone ricorso avverso tale provvedimento per conflitto d’attribuzione, reputando tale atto lesivo delle competenze legislative e amministrative che le sono attribuite dagli artt. 117, commi terzo e quarto, e 118 della Costituzione in materia di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, governo del territorio, turismo e agricoltura. La Regione ritiene, peraltro, che tale atto sia stato assunto in violazione del principio di leale collaborazione.

La normativa di riferimento

L’articolo 117 Cost. disciplina la potestà legislativa di Stato e Regioni, prevedendo che: lo Stato ha legislazione esclusiva nelle materie espressamente attribuite; Stato e Regioni hanno legislazione concorrente nelle materie espressamente attribuite; le Regioni hanno potestà legislativa residuale in tutte le materie non espressamente riservate allo Stato.

L’articolo 118 Cost. disciplina le funzioni amministrative, prevedendo che queste siano attribuite all’ente più vicino al cittadino, salvo che, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza siano conferite ad ulteriori livelli di governo.

Il Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) disciplina, in attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, che la Repubblica tutela e valorizza il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all’articolo 117 della Costituzione.

In particolare, la parte III del Codice è posto a tutela dei beni paesaggistici e l’articolo 138, comma 3, attribuisce allo Stato il potere di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree elencate dall’articolo 136 “Immobili ed aree di notevole interesse pubblico”. L’articolo 136, comma 1, lettera c), tutela i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri e i nuclei storici. L’articolo 136, comma 1, lettera d), tutela le bellezze panoramiche ed i punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si gode lo spettacolo di tali bellezze.

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Il supposto conflitto di attribuzioni

Nel caso di specie la Regione propone ricorso alla Corte costituzionale poiché lo Stato avrebbe adottato illegittimamente un atto di pianificazione eccedente il fine di tutela del paesaggio, in quanto la relazione e disciplina d’uso allegata al decreto del Direttore generale della direzione generale archeologica, belle arti e paesaggio del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, conterrebbe vincoli puntuali, dettagliati ed inderogabili sull’uso del territorio. Tale dettagliata disciplina travalicherebbe le competenze dello Stato e rientrerebbe, invece, in quelle attività di pianificazione proprie delle Regioni e degli altri enti locali. La ricorrente reputa l’atto lesivo delle competenze legislative ed amministrative che le sono attribuite dagli artt. 117, terzo e quarto comma, e dall’articolo 118 della Costituzione.

Inoltre, sarebbe stato leso anche il principio di leale collaborazione in quanto nel procedimento in oggetto il ruolo della Regione sarebbe stato degradato a mera espressione di un parere.

La sentenza

La Corte costituzionale, sentenza n. 164 del 22 luglio 2021, si pronuncia sui rapporti tra Stato e Regioni in caso di dichiarazione di interesse paesaggistico di un bene.

Per quanto attiene ai profili del conflitto di attribuzioni, sollevati sulla base dei parametri costituzionali di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, questi devono essere dichiarati inammissibili per assoluta estraneità della censura alla sfera di competenze costituzionali della Regione.

Per quanto attiene, invece, alla lesione delle competenze regionali, in opposizione alla leale collaborazione a causa dell’esercizio di una competenza statale con carenza di potere in concreto, il ricorso è ammissibile in quanto la violazione si riferirebbe all’elaborazione congiunta del piano paesaggistico e al governo del territorio. Tuttavia il ricorso non è fondato in quanto, per quanto riguarda alle competenze costituzionali dei beni paesaggistici, queste rientrano nella competenza esclusiva dello Stato, gravando su un bene complesso, unitario che costituisce un valore primario ed assoluto. Dalla competenza esclusiva consegue che esso costituisce un limite alla tutela degli interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio.  Si tratta, pertanto, di compiere un bilanciamento tra due tipi di interessi pubblici, ovvero quello della conservazione del paesaggio e quello della fruizione del territorio. Il primo viene affidato allo Stato, mentre il secondo rientra nelle competenze delle Regioni, tuttavia il primo costituisce un limite al secondo.

Da tale presupposto conseguono ulteriori principi corollari.

In primo luogo, il conferimento allo Stato del potere di vincolare un bene per le sue intrinseche qualità paesaggistiche ed il conferimento allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117 secondo comma, lettera s, Cost.), rende l’articolo 138, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio privo di contraddizioni rispetto al disegno costituzionale. L’articolo del Codice è coerente alla Costituzione, laddove prevede che l’autorità statale possa autonomamente riconoscere in un bene le caratteristiche che lo rendono meritevole di tutela, anche nel caso in cui la Regione si trovasse contraria, in quanto non occorre elaborazione congiunta Stato-Regione. Il legislatore ordinario si è ispirato ad una logica incrementale delle tutele che è del tutto conforme al carattere primario del bene ambiente.

In secondo luogo, quando la dichiarazione di notevole interesse pubblico è legittimamente adottata con riferimento ai beni di cui all’articolo 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, prevale la tutela dell’ambiente sugli interessi urbanistico-edilizi (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.11/2016), ed è naturale che la dichiarazione di notevole interesse pubblico sia accompagnata da prescrizioni specifiche e volte a regolamentare l’uso del territorio, fino alla possibilità di vietarlo proprio al fine di conservazione del paesaggio. Nel caso di specie, infine, il piano paesaggistico della Regione sarà tenuto a recepire i vincoli già formati e non potrà ridurne l’applicazione.

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