Urbanistica: i vincoli allo Ius aedificandi

L’articolo 117 della Costituzione, come riformato dalla L.n.3/2001, prevede che lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Annovera, invece, nelle materie di legislazione concorrente il governo del territorio.

Nonostante l’urbanistica non sia menzionata dalla formulazione letterale, non si deve ritenere esclusa dalla formulazione in quanto rientra nel più ampio concetto di governo del territorio, pur distinguendosi da questo.

La finalità dell’urbanistica è quella di ordinare gli insediamenti umani e le relative infrastruttire, in quanto implicanti trasformazioni del suolo.

Il governo del territorio invece attiene alla più ampia politica degli usi ordinati del territorio.

Pertanto, la regolamentazione dei diversi interessi pubblici e privati presenti su un territorio è affidata allo strumento del piano urbanistico.

La legge 1150 del 1942 rappresenta la disciplina fondamentale in materia urbanistica ed attraverso la quale si è provveduto a costruire un sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica imperniata su una pluralità di livelli di pianificazione gerarchicamente imperniati tra loro, formando la cd. Pianificazione a cascata.

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La disciplina dei vincoli

L’articolo 832 c.c. definisce il diritto di proprietà come “diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico”.

Il diritto di proprietà può essere sottoposto a vincoli in relazione alla funzione sociale della stessa. Tali limitazioni hanno il fine di dare ordine ed armonia allo sviluppo dei centri abitati.

I vincoli urbanistici sono tradizionalmente distinti in due categorie: i vincoli conformativi ed i vincoli espropriativi.

I primi attengono alla natura stessa del bene e per questo non decadono e non sono suscettibili di indennizzo. I secondi, invece, sono posti su un bene altrimenti edificabile, per questo hanno una durata limitata e dopo tale durata (di 5 anni) decadono.

Si è in presenza di vincoli conformativi quando le prescrizioni mirino ad una zonizzazione dell’intero territorio o di una porzione dello stesso in modo da incidere su una generalità di beni e su una pluralità di soggetti indifferenziata,

Dove invece le previsioni impongono un vincolo particolare incidente su beni determinati in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, il vincolo è espropriativo.

Si può operare una distinzione tra vincoli urbanistici e vincoli speciali, ovvero quelli che trovano la loro fonte in altre disposizioni, come per esempio le norme a tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Si legga anche:”Espropriazione per pubblica utilità, cessione volontaria dell’immobile e rinuncia abdicativa: i recenti approdi giurisprudenziali”

Espropriazione per pubblica utilità

L’espropriazione per pubblica utilità è il provvedimento ablatorio con cui viene sottratto un bene ad un privato per ragioni di pubblica utilità.

Tale istituto trova fondamento nell’articolo 42 della Costituzione, il quale stabilisce che la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.

Trovano, pertanto, fondamento costituzionale tre garanzie a tutela dell’espropriato: a) la riserva di legge; b) l’indennizzo a compensazione del sacrificio subito dal privato; c) la sussistenza di un pubblico interesse.

Per quanto attiene l’ordinario procedimento di espropriazione l’articolo 8 T.U.Es. stabilisce che il decreto di esproprio può essere emanato qualora “a) l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio; b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità; c) sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l’indennità di esproprio”.

Il vincolo preordinato all’esproprio è la prima fase del procedimento, viene apposto attraverso uno strumento urbanistico, ed ha una durata di 5 anni. Al termine dei cinque anni deve essere intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità. Tuttavia, è possibile al termine dei 5 anni reiterare il vicolo per altrettanto periodo con idonea motivazione. Sul punto è intervenuta anche la Corte costituzionale con la sentenza n. 179/1999, la quale ha previsto che “nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto”.

La dichiarazione per pubblica utilità è disciplinata dall’articolo 13 T.U.Es. il quale ne fissa i contenuti: “Il provvedimento che dispone la pubblica utilità dell’opera può essere emanato fino a quando non sia decaduto il vincolo preordinato all’esproprio. Gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità si producono anche se non sono espressamente indicati nel provvedimento che la dispone. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera può essere stabilito il termine entro il quale il decreto di esproprio va emanato. Se manca l’espressa determinazione del termine di cui al comma 3, il decreto di esproprio può essere emanato entro il termine di cinque anni, decorrente dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera.” 

Inoltre, l’indennità di esproprio viene determinata nell’ambito di un sub-procedimento, deve essere calcolata nella misura del valore del bene ed accettata, salvo eccezioni, dal privato.

L’articolo 42bis del T.U.Es. prevede una forma semplificata di espropriazione nel caso di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico. In particolare, l’articolo 42 bis prevede che l’Autorità che utilizza sine titulo un bene immobile per scopi di interesse pubblico, dopo aver valutato, con un procedimento d’ufficio, gli interessi in conflitto, adotti un provvedimento conclusivo del procedimento con cui sceglie se acquisire il bene o restituirlo, al fine di adeguare la situazione di diritto a quella di fatto. In particolare, “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico” […] “può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale”.

Tale disposizione, elaborata dal legislatore all’interno dei parametri costituzionali e nel rispetto a quanto affermato dai principi europei, ha disciplinato la c.d. occupazione provvedimentale o acquisizione sanante, con cui viene attribuito alla Pubblica Amministrazione il potere di acquisire in sanatoria con atto ablativo avente effetti ex nunc.

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