Viaggio nelle legge 8 novembre 2000 n° 328, “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”: verso un Welfare compiuto ?

Finalmente! E’ stata questa l’esclamazione da più parte espressa in merito all’approvazione della legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, un atto dovuto in relazione al bisogno di individuare nuovi strumenti operativi negli interventi rivolti alla persona e alla comunità.
Il presente articolo si pone come un viaggio all’interno della legge in questione rilevando luci ed ombre attraverso un’analisi degli spunti più significativi che essa esprime, ponendo un interrogativo aperto circa una piena realizzazione di un obiettivo di welfare compiuto.
Una prima riflessione tocca lo spirito filosofico introdotto dalla legge, ossia i principi sanciti dalla costituzione repubblicana che si fonda sulla dichiarazione e sull’applicazione dei diritti universali dell’uomo, per garantire come cita l’art. 1 della legge “…..qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritto di cittadinanza, prevenire eliminare e ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione”.
La legge 328 si pone altresì come attuazione delle risoluzioni adottate dall’O. N. U. e dal Consiglio d’Europa in materia di tutela socio-giuridica per l’infanzia e l’adolescenza, ampliando gli spazi operativi di intervento sociale come ad esempio la legge 285/97, che si sta rilevando nelle esperienze quotidiane uno strumento d’avanguardia come politica di servizio a disposizione delle comunità locali, sempre più chiamate ad assumere un ruolo fondamentale nella risposta ai bisogni espressi dal territorio.
Un fondamentale punto qualificante della legge è rappresentato da un approccio teorico-operativo che costituisce la centralità della legge stessa, ossia il concetto di sistema integrato di servizi che certamente non rappresenta uno slogan, ma l’ossatura dell’intervento sociale che dovrà essere caratterizzato da una reale integrazione tra il sociale e il sanitario, attraverso una razionalizzazione di risorse locali non essendo più pensabile una frammentazione di risorse e interventi che sovente caratterizzano gli Enti erogatori di servizi, spesso con gli stessi obiettivi.
La legge 328 intende superare ulteriormente il concetto assistenzialistico dell’intervento sociale, nel senso che considera il cittadino non come passivo fruitore, ma come soggetto attivo e in quanto tale portatore di diritti, a cui devono essere destinati interventi mirati alla rimozione di situazioni di disagio psico-sociale e di marginalità.
Tale modalità di approccio all’intervento riconduce all’impellente necessità di operare con strumenti che consentano effettivamento il passaggio da uno Stato Centralista e Assistenziale a uno Stato Sociale vero e proprio, in cui giocano un ruolo prevalente gli Enti Locali, che si riconfermano primari ricettori di bisogni in un quadro di programmazione e coordinamento di interventi.
La legge 328 è un’ulteriore passo in avanti verso una piena applicazione di welfare, cammino iniziato con il D.P.R. 616/77 che all’art. 21 prevede il trasferimento delle funzioni socio-assistenziali alle Regioni e in successione ai Comuni e alle AA.SS.LL.
L’attuazione del D.P.R. 616/77 è stata molto tormentata, l’appplicazione di tale strumento legislativo è stata molto disomogenea sul territorio nazionale e la mancata o parziale esecuzione di quanto previsto in questa normativa ha penalizzato in maniera rilevante le regioni meridionali, creando uno squilibrio sul piano dell’organizzazione e erogazione degli interventi sociali rispetto a molte aree del nord-Italia, che hanno organizzato un’omogenea e fitta rete di servizi, pianificando scientificamente le priorità d’intervento. Uno degli obiettivi della 328 è invece quello di creare uniformità e opportunità di interventi sociali su tutto il territorio dello Stato attraverso un piano nazionale di investimenti sociali, evitando sperequazioni negli interventi ai citttadini attraverso una logica di razionalizzazione e distribuzione delle risorse. In tale ottica di ridefinizione delle politiche sociali è centrale l’aggregazione per territori omogenei della progettazione degli interventi per garantire una copertura a tappeto di tutte le aree geografgiche, evitando esclusioni spesso vissute da centri medio-piccoli a vantaggio delle grosse aree urbane. In questo senso i piani operativi regionali
e locali si caratterizzano per un discorso di pari opportunità di tutti i cittadini di un’area territoriale allontanando sperequazioni e garantendo al contempo uniformità di erogazione di servizi attraverso il collegamento operativo degli Enti Locali.
Tale legge difatti esalta il concetto delle autonomie locali sancito già con la L. 142/90, e utilizzato molto nell’attuazione della L. 285/97 attraverso la stipula degli accordi di programma, riconoscendo alle Istituzioni territoriali una funzione operativa e di collegamento tra soggetti pubblici e privati agile sul piano dell’integrazione delle risorse.
Nella circolarità graduale che inerisce la funzione degli Enti locali, intesi come soggetti di promozione sociale, gli sforzi devono essere protesi per una riduzione di complessità, evitando che le Regioni titolari della programmazione e del coordinamento si propongano con modalità tipiche della cultura centralistica, riproponendo nomenclature burocratiche macchinose e farragginose, adottando in alternativa normative di attuazione semplificate e non appesantite da passaggi formali che non incidono agilmente sull’adozione delle linee di indirizzo operativo.
La 328 guarda con molta attenzione al terzo settore che in questi anni ha conosciuto esaltazioni e demonizzazioni, tuttavia al di la dei punti di vista il privato sociale viene chiamato in causa in maniera forte e determinante, riconoscendone il patrimonio rappresentativo e le potenzialità, che lo hanno visto soggetto attivo e risorsa sociale del territorio.
Per far fronte a questa nuova sfida che richiede competenza e professionalità, il terzo settore dovrebbe scrollarsi la matrice tipica dell’ideologia volontaristica, adottando paradigmi gestionali tipici dell’organizzazione d’impresa per garantire qualità nell’intervento sociale. La credibilità operativa del terzo settore, che costituisce ormai una prerogativa irrinunciabile nell’esecuzione degli interventi per il patrimonio e l’esperienza che rappresenta, deve passare attraverso il rafforzamento della capacità programmatoria ed esecutiva su basi scientifiche, in considerazione che fare impresa sociale richiede professionalità e competenza.
Un interrogativo aperto rimane quello della modalità di delega da parte delle Istituzioni al terzo settore nella gestione dei Servizi; le Istituzioni spesso si trovano con personale sovradimensionato numericamente ma non facilmente gestibile e utilizzabile sull’intera fascia di interventi per motivi legati a norme contrattuali dei dipendenti, il che comporta un utilizzo quasi a tempo pieno del terzo settore e una contemporanea dispersione di risorse economiche, praticamente il paradosso è che si rischia di pagare due volte lo stesso servizio, con eccesso di delega al terzo settore che da organo ausiliario all’istituzione pubblica finisce per sostituire la stessa. E’ auspicabile in tal senso l’individuazione di modalità alternative che evitino la dispersione di risorse economiche e funzionali-operative.
La formazione e la ridefinizione dei profili professionali rappresentano un altro impegno forte della 328, non essendo più possibile agire per improvvisazioni se pure con le migliori intenzioni, in quanto il sociale nei versanti operativi e programmatori richiede standards professionali che possono essere garantiti da percorsi didattici frutto di approcci e pardigmi scientifici, spendibili e aderenti ai bisogni sociali. In tal senso l’attenzione formativa va rivolta non solo all’individuazione di metodologie didattiche e alla ridefinizione dei profili professionali, ma deve essere tenuto in considerazione il grosso patrimonio esperenziale di operatori già da anni impegnati attraverso interventi di riqualificazione a loro destinati; ciò in un ottica di formazione permanente, in considerazione che la domanda sociale è soggetta a continui mutamenti.
Un attenzione forte, inoltre, la legge quadro la riserva al sostegno alle famiglie e alle persone in difficoltà come previsto negli artt. 15 e 16 attraverso il sostegno nei luoghi di abituale dimora; questo aspetto è un ulteriore passo in avanti verso una riduzione dell’istitutizzazione: si pensi ad esempio ai minori all’interno di famiglie in difficoltà, ai nuclei con congiunti conviventi anziani e malati o portatori di handicap psico-fisico.
Culturalmente tuttavia non sembra essere stato superato il concetto di istitutizzazione, in quanto la 328 paradossalmente riconferma comunque il ruolo degli II.P.A.B., che se pur riconvertiti attraverso gli adeguamenti previsti dalla legge lasciano comunque aperta una questione ideologica sulla
spendibilità operativa di dette istituzioni in un nuovo scenario sociale, pur guardando alla loro storia e alla funzione svolta con rispetto.
Un ulteriore ombra rappresentata dalla legge quadro riguarda invece la centralità degli interventi sociali nel’esecuzione penale di soggetti adulti e minori in relazione all’attuazione dei programmi socio-educativi, che, in autentico welfare dovrebbero essere gestiti dalle agenzie sociali locali in piena autonomia pur nel rispetto delle esigenze giurisdizionali, anche per differenziare l’aiuto dal controllo, così come avviene nell’esperienza inglese con il “Criminal Justice Act”, modalità con cui le Corti delegano le comunità locali a intervenire nei confronti dei minori devianti con piena autonomia gestionale. Ciò eviterebbe l’inutile e spesso dannosa sovrapposizione tra i Servizi Sociali del Ministero della Giustizia e quelli degli Enti Locali, riducendo la complessità operativa, evitando soprattutto una pericolosa frammentazione e stigmatizzazione dell’intervento di aiuto, differenziandolo dal concetto di controllo esclusivamente proiettatto verso un’esigenza di difesa sociale se pur leggittima.
Un’ultima riflessione va spesa in relazione ai contenuti che la legge in argomento indica nell’art. 13 con l’istituzione della Carta dei Servizi Sociali per i contenuti che essa rappresenta; l’obiettivo della Carta in effetti è duplice, ossia da un lato si rivela come utile strumento di difesa da parte dell’utente a cui non viene garantito adeguata prestazione attraverso una partecipazione attiva del cittadino sul riconoscimento di un diritto e al controllo immediato da parte dei soggetti sociali rispetto alla responsabilità delle figure preposte alla gestione e erogazione dei servizi; dall’altro la Carta rappresenta la maturità sociale di un contesto comunitario e la capacità gestionale delle problematiche che all’interno dello stesso si manifestano, e, la qualità di tale strumento rappresenta il volto organizzativo e i contenuti operativi utili ai fini dell’accreditamento.
Questo viaggio virtuale all’interno della 328 non è certamente esaustivo dei contenuti complessivi espressi dalla legge, costituisce solo un contributo rispetto ai punti di forza e debolezza che essa – a parere di chi scrive – rappresenta, nella consapevolezza che il confronto sulle questioni in materia è forse solo all’inizio e ulteriori apporti scientifici,nonchè l’esecuzione operativa della norma, le esperienze che si produrranno, saranno in grado di attestare se ci troviamo di fronte a un welfare compiuto, oppure, se la piena realizzazione dello stato sociale necessita di altri interventi normativi, per cui la questione rimane ancora aperta.

* Pedagogista – Criminologo Clinico *